ORDENANZA MUNICIPAL . Instalación de contenedores en la vía publica.
PRIMERO.- La materia a que se refiere el presente recurso de casación es la de tipificación de infracciones y sanciones administrativas mediante Ordenanza local. El pronunciamiento que debemos realizar ahora trae ocasión de la aprobación en 24 de abril de 1995 por el Pleno del Ayuntamiento de una ciudad capital de Comunidad Autónoma de la Ordenanza reguladora de la ocupación de las vías publicas con contenedores. Dicha Ordenanza aprueba la normativa reguladora y en sus artículos 15 y 16 se refiere a las infracciones que puedan cometerse a los mandatos de la Ordenanza misma y a las sanciones a imponer.
Contra esta Ordenanza diversas empresas del ramo interpusieron recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia, que se resolvió mediante una Sentencia con un fallo parcialmente estimatorio. En concreto en los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se estudian las alegaciones de las empresas recurrentes contra diversos preceptos de la Ordenanza , alegaciones que en su mayoría son desestimadas. No obstante, como se ha indicado, el recurso se estima parcialmente, pues en el Fundamento de Derecho séptimo de la Sentencia se estudia la adecuación al ordenamiento jurídico de los antes citados artículos 15 y 16 de la Ordenanza en cuestión, que regulan las infracciones y sanciones. En definitiva el razonamiento del Fundamento de derecho indicado concluye declarando que procede la anulación de aquellos artículos, pues se acoge la alegación de las empresas recurrentes según la cual, pese a regular y tipificar infracciones y sanciones, carecen de la indispensable cobertura legal, con vulneración del articulo 25.1 de la Constitución .
Esta conclusión se apoya en un estudio jurisprudencial que comienza con la cita de nuestra Sentencia de 10 de febrero de 1997, que remite a otras anteriores (en concreto a la Sentencia de 2 de abril de 1991), en la que se señala que la aplicación del principio de legalidad en el ámbito de las relaciones de sujeción especial ha dado lugar a una cierta vacilación de la doctrina y de la jurisprudencia, si bien se ha destacado la necesidad de que en todo caso también en las relaciones de sujeción especial se parta de una previa habilitación legal, aunque no resulte unánime la delimitación de cual sea su alcance concreto. No se considera exigible siempre una especifica cobertura legal para cada una de las infracciones y sanciones pero sí una Ley que establezca unas normas genéricas, con lo que se está aludiendo a una regulación de la potestad sancionadora mediante norma con rango de ley. Pero el estudio deriva a la aplicación y cita de la corriente jurisprudencial en la que se parte de una concepción rigurosa de las exigencias del principio de legalidad en el orden sancionador, aún en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, aunque en ese ámbito se abran mayores espacios para la colaboración del Reglamento.
La Sentencia del Tribunal a quo de que se está dando cuenta invoca a continuación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, de 29 de marzo, a tenor de la cual, no obstante una posible menor exigencia, incluso en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del articulo 25.1 de la Constitución.
El razonamiento anterior se expresa ya que el Ayuntamiento recurrido alegaba que, al menos si se trata de una relación de sujeción especial como se afirmaba que sucede en el caso de autos, no era indispensable la existencia de ley previa. Pero la Sentencia declara al final del Fundamento de Derecho de que se trata que, no obstante la potestad reglamentaria reconocida a los Ayuntamientos en el articulo 21 de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, una Ordenanza municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador, ni aún en el ámbito de las relaciones de sujeción especial. Conclusión ésta que, según se declara asimismo, tiene hoy su apoyo en los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
En concordancia con todo ello, como antes se ha indicado, se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto y se anulan los artículos 15 y 16 de la Ordenanza impugnada que regulan las infracciones y sanciones, desestimándose el recurso en cuanto a los demás extremos.
SEGUNDO.- Contra esta Sentencia interpone recurso de casación el Ayuntamiento cuyo Pleno aprobó la Ordenanza reguladora de la ocupación de vías publicas con contenedores, invocando un solo motivo al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, si bien este motivo, que se basa fundamentalmente en infracción de la jurisprudencia pero también del ordenamiento jurídico con cita expresa de los preceptos de las leyes reguladoras, se articula después en cinco apartados, a los que podría darse sin duda el tratamiento de distintos motivos de casación. No comparecen como recurridas, pese a haber sido emplazadas en debida forma, las empresas recurrentes ante el Tribunal a quo, que obtuvieron del mismo Sentencia con un fallo parcialmente estimatorio de sus pretensiones.
Desde luego el Ayuntamiento recurrente, en su escrito extenso y brillante, concluye interesando que esta Sala dicte Sentencia estimando el recurso presentado, casando la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia y resolviendo en sentido íntegramente desestimatorio el recurso contencioso administrativo interpuesto ante él. Ahora bien, la pretensión del Ayuntamiento recurrente tiene una doble fundamentación, pues se mantiene en el motivo o apartado quinto que para la regulación y tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanza se dispone de habilitación legal suficiente, ya que ésta se desprende de los preceptos de la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre Recogida y Tratamiento de los Desechos y Residuos Sólidos Urbanos, Ley ésta modificada por el Real Decreto legislativo 1163/1986, 13 de junio, dictado para adaptación de nuestro ordenamiento al derecho de la Comunidad Económica Europea, hoy Unión Europea, contenido entre otras normas en la Directiva CEE 75/442, de 15 de julio de 1975. Desde luego tal extremo debe ser específicamente estudiado en esta nuestra Sentencia, pero además debe destacarse que la pretensión de que se case la resolución judicial impugnada se fundamenta además en los otros cuatro motivos de casación (o apartados del único motivo), en los que en síntesis se alega que se está produciendo una relajación de la exigencia de reserva de ley en materia de tipificación de infracciones y sanciones por parte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En concreto en el primero de estos motivos o apartados se sostiene que dicha jurisprudencia viene relajando la interpretación antes citada en los casos de existencia de relaciones de sujeción especial. Así se advera con la cita de las Sentencias de dicho Tribunal sobre la materia, singularmente respecto a infracciones y sanciones en el ámbito de los Colegios profesionales y de la policía gubernativa. Se mantiene por el Ayuntamiento recurrente que en el supuesto de autos existe una relación de sujeción especial de los titulares de autorización para instalar contenedores en la vía publica, por lo que el antes indicado relajamiento de la exigencia del principio debe llevar a que se considere la Ordenanza conforme a Derecho.
Por lo demás en el motivo o apartado segundo se alude también a la relajación de la interpretación del principio de reserva de ley cuando se trate del ámbito de actuación de las entidades locales. Se menciona al efecto algún supuesto que se refería a legalidad tributaria, entendiendo que la extrapolación de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la reserva de ley en materia tributaria puede tener plena incidencia en la reserva de ley en materia sancionadora, en cuanto haya de ser conjugada con el principio constitucional de autonomía local.
Sobre esta tesis se vuelve en el motivo o apartado tercero, alegando infracción de la jurisprudencia constitucional relativa a la legislación de régimen local. Obviamente las alegaciones correspondientes, que se orientan en el sentido antes indicado, se apoyan en cita de las Sentencias dictadas sobre la materia, alegándose que dichas Sentencias no cuestionan desde luego la atribución a los entes locales de la potestad reglamentaria y la sancionadora.
Por ultimo en el motivo o apartado cuarto se alega infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución sobre el principio de autonomía local, así como de los preceptos que se entienden aplicables de la Ley Básica de Régimen Local, ya que se mantiene que unos y otros preceptos asientan la coherencia de un marco histórico y un contexto lógico jurídico y normativo en el que se despliega el principio de autonomía, y como consecuencia de él las potestades reglamentaria y sancionadora. Así se sostiene respecto a la aplicación de dichos artículos y las consecuencias de esta aplicación en el caso de incumplimiento de las ordenanzas municipales . En las alegaciones que se formulan en dicho motivo se otorga considerable importancia al sentido en que se pronuncia el Dictamen del Consejo de Estado de 23 de febrero de 1995. Se insiste en los puntos de vista del alto Cuerpo consultivo, según los cuales no existiría autonomía municipal , por ejemplo en este campo de las infracciones y sanciones, si fuesen la Ley estatal y la autonómica las que establecieran el contenido normativo de la misma. Igualmente se destaca que siempre que no se opongan a la Ley y cumplan las exigencias de la legalidad, según el Dictamen que se cita dichas ordenanzas pueden o podrían tipificar infracciones y sanciones aunque no sea en ejecución y desarrollo de una Ley. Se completa la argumentación del motivo, que desde luego se adhiere a la tendencia doctrinal favorable a los intereses de parte, con una alusión a los instrumentos de planeamiento y con una exposición relativa a como deben entenderse e interpretarse los artículos 127.1 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
Para concluir esta exposición de las pretensiones del Ayuntamiento recurrente no debe omitirse que éste menciona el principal argumento manejado por el sector doctrinal favorable a su tesis, es decir, que siempre que estemos ante una norma aprobada por el Pleno de un Ayuntamiento se trata de una precepto amparado por una legitimidad democrática, pues los miembros de la Corporación han sido democráticamente elegidos. Argumentos complementarios que utiliza el recurrente son los que se refieren a la gravedad de lo ilícito tipificado, y a una perspectiva comparativa de las potestades reglamentaria y sancionadora con otras potestades administrativas, como puede ser la de ejecución forzosa.
TERCERO.- Ahora bien, antes de resolver sobre las pretensiones de la parte recurrente, hemos de realizar un estudio del problema planteado desde una perspectiva general, teniendo en cuenta la legislación aplicable y la doctrina jurisprudencial vigente y dominante.
Como es bien sabido la materia se encuentra regulada en nuestro derecho tanto por la legislación de aplicación general como por la especifica en materia de régimen local. El precepto decisivo es desde luego el articulo 25.1 de la Constitución a tenor del cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Alusión ésta a legislación que el Tribunal Constitucional refiere a una norma con rango formal de Ley.
Pero el mandato constitucional ha venido a ser reiterado y quizás reforzado por los preceptos de la legislación ordinaria. Así el articulo 127.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , dispone que "la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida con una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Titulo". Se recoge pues en este articulo la consagración del principio de legalidad en materia sancionadora. Pero además es de tener en cuenta que la necesaria tipificación por ley de las infracciones y sanciones se establece en el articulo 129 del mismo texto legal, cuyo numero 1 dispone que "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales infracciones por una Ley". Y en cuanto a las sanciones el numero 2 del mismo articulo establece que "únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán limitadas por la Ley". La normativa se completa con lo dispuesto en el numero 4, siempre del mismo precepto, según el cual "las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica". Dado el carácter de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de aplicable a todas las Administraciones publicas por regular el procedimiento administrativo común y dictarse en ejecución del articulo 149.1.18 de la Constitución, la normativa hasta ahora citada parece constituir un obstáculo insalvable para que se tipifiquen infracciones y sanciones mediante norma sin rango formal de ley, como sucede en el caso de las Ordenanzas municipales a que se refiere el caso estudiado.
Por otra parte no parece ni mucho menos ocioso tener en cuenta lo dispuesto, tanto en su texto como en su Exposición de Motivos, por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. El articulo 1.1, apartado c), de este Real Decreto dispone que el Reglamento se aplicará, en defecto total o parcial de procedimientos específicos, por las entidades que integran la Administración local, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene aquella competencia normativa plena. Por otra parte el articulo 1.2 del mismo Reglamento dispone que se aplicará a los procedimientos sancionadores establecidos por Ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones en lo previsto por tales Ordenanzas y respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena. Pero si la redacción del precepto que acaba de citarse podría dar a entender que la normativa del Reglamento acoge la tendencia doctrinal partidaria de la posible tipificación de infracciones y sanciones por Ordenanza , al menos en los casos en que el Estado no tenga plena competencia normativa, resulta sobradamente elocuente lo que declara la Exposición de Motivos del mismo Reglamento. En ella se hace una referencia expresa a que la norma reglamentaria sigue la doctrina tradicional, pues aunque las Ordenanzas tipifiquen infracciones y sanciones se mantiene el referente básico del principio de legalidad, si bien admitiendo la colaboración del Reglamento con la ley. Es decir, el autor de la norma reglamentaria prevé que se tipifiquen infracciones y sanciones por Ordenanza local, pero exige el citado referente, es decir, la existencia de una norma con rango de ley que regule en términos generales las infracciones y las sanciones.
No obstante, los preceptos de aplicación general a los que se acaba de hacer referencia deben ser contrastados con las normas que otorgan potestades a los entes locales. Así resulta incuestionable que dichos entes son titulares de las potestades reglamentaria y sancionadora, según se desprende del articulo 4.1, apartados a) y f) de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril. Esta atribución de potestades por el precepto citado fue interpretado desde el primer momento por la doctrina científica como contenido propio de la autonomía municipal , que consagran los artículos 137 y 140 de la Constitución. Por lo demás el articulo 21.1 de la misma Ley, en su apartado n), otorga al Alcalde como Presidente de la Corporación atribuciones para sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales , si bien el contexto del mandato hace que deba ser interpretado como especificación de la competencia de la primera autoridad municipal .
Es indudable por tanto la titularidad de los Ayuntamientos respecto a dichas potestades, y a los efectos aquí perseguidos importa tener en cuenta además lo que establece el articulo 55 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Régimen Local. Según dicho articulo "en la esfera de su competencia las entidades locales podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes". Por lo demás los artículos siguientes del mismo texto legal se refieren a las infracciones y sanciones. Así el articulo 59 del texto refundido, a más de precisarse que las sanciones por infracción de ordenanzas han de consistir precisamente en multas, contiene una escala de sanciones establecida según la población del Municipio.
Ello implica que los Ayuntamientos pueden aprobar validamente reglamentos bajo el ropaje formal de Ordenanzas . Obviamente estos reglamentos no pueden contravenir las leyes. Pero la cuestión que ahora interesa es qué sucede si las Ordenanzas contienen determinados mandatos que tienen por destinatarios a los habitantes y las entidades y empresas del municipio, y sin embargo, a tenor de la doctrina de aplicación general, no pueden normar la situación producida si se incumplen las Ordenanzas correspondientes, doctrina ésta que al menos hasta ahora viene formulándose sin tener en cuenta los mandatos de los articulos 55 y 59 del texto refundido de las disposiciones vigentes sobre régimen local. La situación viene a ser, según la interpretación actual del ordenamiento, que la potestad reglamentaria municipal , a los efectos de garantía en caso de incumplimiento, encuentra el fundamento de su sanción como tal norma jurídica en una disposición emanada del Estado o de una Comunidad Autónoma, que son en nuestro derecho los entes titulares de la potestad de dictar normas con rango de ley. La potestad reglamentaria local estaría por tanto menoscabada o disminuida.
Por más que ello pueda merecer serios reparos, lo cierto es que así se deduce de la doctrina jurisprudencial vigente y dominante. En este sentido se ha pronunciado de forma reiterada el Tribunal Constitucional y ello desde el comienzo del ejercicio de la jurisdicción que le atribuyen la Constitución y su propia Ley Orgánica. Sin embargo no parece obligado ni indispensable que hagamos ahora un estudio minucioso de la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional, aunque no puede omitirse destacar que, como expone el Ayuntamiento recurrente en este proceso, la tendencia que se desprende de dicha evolución es la de relajar o atenuar la exigencia de reserva de ley para la tipificación de infracciones y sanciones. Basta que nos centremos en el examen de la doctrina que se contiene en la Sentencia Constitucional de 8 de junio de 2001, dictada en el recurso de amparo 132/2001, en la que por otra parte se hace completa y abundante cita de la jurisprudencia constitucional anterior. En esta Sentencia (y en concreto en su Fundamento de Derecho sexto) se declara que la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que esta regulación la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Ello es buena muestra de las inflexiones de la jurisprudencia constitucional, que no aplica ya tan rígidamente la reserva de ley y que le ha llevado a relajar el criterio en diversas materias. Pero el Tribunal Constitucional continua declarando que esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Se sostiene que los municipios no pueden tipificar por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones. Se continua expresando que la flexibilidad alcanza a que no sea exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador. La ley ha de fijar los criterios mínimos de antijuridicidad, de modo que establezca criterios que orienten y condicionen la valoración por cada municipio al establecer los tipos de infracción. La misma exigencia se mantiene en definitiva respecto a las sanciones. No es ocioso destacar que ninguna alusión se hace a que la escala de multas del articulo 59 del texto refundido de régimen local ya constituye por sí misma una garantía. Es decir, la doctrina del Tribunal Constitucional, declarada en interpretación del articulo 25.1 de la Constitución , no rechaza que por Ordenanza municipal pueda efectuarse la ultima concreción del tipo de las infracciones y sanciones, pero considera ineludible que una norma con rango de Ley establezca al menos unos criterios generales. Ha de concluirse en consecuencia que según esta doctrina cuando no exista ley del Estado ni de la Comunidad Autónoma, aunque se trate de materias de típica competencia municipal , la potestad reglamentaria local a ejercer mediante Ordenanza es una potestad menoscabada y disminuida.
Desde luego no faltan en el contexto jurídico español voces y tendencias que contemplan con importantes reservas esa doctrina vigente y dominante. Muestra de ello es, sin ir más lejos, el voto particular formulado a la Sentencia que acaba de citarse por el Magistrado Sr. Garrido Falla al que se adhirió el propio Presidente del Tribunal Constitucional. En ese voto particular se destaca que las Ordenanzas no son meros reglamentos burocráticos, sino normas aprobadas por el Ayuntamiento cuya legitimidad democrática está ampliamente reconocida y cuyo titulo de ejercicio se encuentra entre otros en el articulo 4.1 de la Ley Básica de Régimen Local. En el contexto del voto particular se afirma también que las Ordenanzas , al quedar sin cobertura de ley formal, resultan inaplicables, por lo que a los posibles infractores todo les está permitido.
Pero no se trata sólo de que la antes expuesta como dominante sea la doctrina del Tribunal Constitucional, sino que dicha doctrina es también la vigente por lo que se refiere a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Son muy numerosas las Sentencias de esta Sala que versan sobre la materia, bastando citar por más recientes las de 22 de septiembre de 1999, 4 de febrero, 12 de junio y 15 de julio de 2002, que aplican rigurosamente la doctrina constitucional sobre exigencia de habilitación por ley para la tipificación de infracción y sanciones, si bien rara o ninguna vez se trata de supuestos idénticos y en alguna de estas Sentencias se declaran las Ordenanzas locales conformes a Derecho pero precisamente porque en los supuestos, sobre todo en los relativos a tráfico, se había dictado una Ley habilitante. Claro es sin embargo que la doctrina de este Tribunal no ha dejado de aplicar también la jurisprudencia constitucional que flexibiliza la citada exigencia, especialmente si existe una relación especial de sujeción.
CUARTO.- Como se ha venido diciendo en los Fundamentos de Derecho anteriores todo ello significa que las Ordenanzas locales resultan inaplicables y la potestad reglamentaria menoscabada y disminuida cuando, aún tratándose de materias de estricta competencia local, no existe Ley habilitante para tipificar las infracciones y sanciones.
Puede entenderse por tanto con algún fundamento que esta deficiencia de nuestro ordenamiento jurídico y de su sistema de fuentes aconseja una interpretación que permita obviar, en algunos supuestos de estricta competencia local y por tanto de potestades implícitas, la dificultad indicada, susceptible por otra parte de irrogar graves consecuencias en la medida en que da lugar a la impunidad de los infractores.
Es sabido que para que verdaderamente estemos ante una norma jurídica, con su triple contenido de mandato, organización social y disciplina de relaciones jurídicas, es indispensable que exista una garantía de la normativa correspondiente. Por los más autorizados teóricos del derecho se ha venido declarando que esa garantía no tiene porque consistir necesariamente en la imposición de penas o de sanciones administrativas cuando la norma sea incumplida. La garantía puede ser de otro tipo, de carácter ético o basada en el necesario respeto a las normas de la comunidad internacional. Además no es imposible que la garantía esté constituida por el mismo reproche social que la conducta infractora merezca. Por otra parte, con alguna frecuencia ya es una garantía la eventual perdida de ventajas o ayudas, o que se anule o se deje sin efecto un acto habilitante para la realización de actividades o la utilización de bienes. Puede considerarse sin duda como garantía cualquier consecuencia de la infracción que suponga efectos desfavorables para quien la ha cometido. Con todo ha de convenirse que la principal garantía está constituida por la posibilidad de imponer sanciones, o en su caso penas, en los casos de incumplimiento de las normas. Ello es lo que asegura el respeto al ejercicio de la autoridad democráticamente legitimada, la certeza de una convivencia social que responda a unas normas mínimas, y los derechos subjetivos e intereses de los demás. Pero no se trata sólo de eso, sino que además en el campo del derecho publico la posibilidad de imponer una sanción por conducta ilícita es lo que dota de contenido a una de las más típicas potestades de las autoridades administrativas, como es la potestad reglamentaria.
De este modo resulta cierta la afirmación de que un Reglamento (en nuestro caso una Ordenanza local) que puede, sin ninguna consecuencia, ser incumplido por los ciudadanos a los que todo está permitido en la materia, es una norma reglamentaria sin fundamento ni garantía y por tanto susceptible de quedar sin efectos. Parece cuando menos deseable una integración de la normativa actual que dé lugar a una interpretación de la misma en virtud de la cual se dote de sustantividad a la potestad reglamentaria de los entes locales, potestad ésta que reconoce de forma inequívoca nuestro ordenamiento jurídico.
Pero es más. Este planteamiento debe hacerse teniendo en cuenta el principio de autonomía local que se reconoce en la Constitución española vigente, y que de algún modo podría entenderse contravenido o contradicho si uno de los elementos del contenido de esa autonomía, la potestad reglamentaria de los entes locales, se encuentra mermado y disminuido hasta el punto de que el Reglamento resulte infundamentado y en definitiva en ocasiones inaplicable.
No se carece por completo de base normativa para llevar a cabo un nuevo enfoque interpretativo de la autonomía local. A este efecto debe recordarse que los Tratados internacionales validamente celebrados y ratificados en debida forma son parte integrante de nuestro ordenamiento jurídico. Así sucede por lo que ahora interesa respecto a la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España el 20 de enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de febrero de 1989. Es de tener en cuenta que el Reino de España en el instrumento de ratificación hizo una reserva respecto a la aplicación en nuestro país del numero o apartado 2 del articulo 3 de la Carta. Pero el precepto que nos interesa es justamente el numero o apartado 1 del mismo articulo 3 de este Tratado internacional. Se declara en dicho precepto que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".
De este precepto pueden deducirse algunas importantes consecuencias. Debe destacarse que según la norma los entes locales deben tener una capacidad efectiva y que esa capacidad se refiere a ordenar al menos una parte de los asuntos públicos. Desde luego se añade que la capacidad efectiva de ordenación debe ejercerse en el marco de la ley, pero esta precisión no añade nada a la normativa del ordenamiento español, pues bien claramente se desprende del articulo 55 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Régimen Local que las Ordenanzas locales no pueden contener preceptos contrarios a las leyes, lo que interpretamos en el sentido de que deben dictarse en el contexto o marco de las leyes. Por otra parte en cuanto al problema que nos ocupa resulta evidente que, en caso de existir Ley estatal o autonómica, hay que atenerse a la misma en la definición y tipificación de infracciones y sanciones.
Pero parece claro que si se otorga la potestad reglamentaria a las entidades locales, sin duda para ordenar los asuntos públicos de su competencia, y no se deduce ninguna consecuencia jurídica del incumplimiento de aquella ordenación, los supuestos titulares de la potestad reglamentaria, en este caso los entes locales, no tienen una capacidad efectiva de llevar a cabo la ordenación. Es palmario que una norma que puede incumplirse sin consecuencia alguna puede carecer por completo de efectividad. Por ello, si es ésta la situación se está ante una disminución de la autonomía local contraria al precepto de la Carta.
Es de entender que la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, que debemos aplicar pues nos obliga como elemento que es de nuestro ordenamiento jurídico, constituye un importante instrumento de interpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución. El legislador español por otra parte se ha cuidado de desarrollar y garantizar esa autonomía local hasta el punto de que se ha modificado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre, con objeto de hacer posible la defensa de la autonomía local.
No puede ocultársenos que ello significa que existe una tensión entre el principio de autonomía local interpretado a la luz de la Carta Europea de 15 de octubre de 1985 y la reserva de ley que establece el articulo 25.1 de la Constitución para la tipificación de infracciones y sanciones. Pero entiende esta Sala que, no habiendose planteado el Tribunal Constitucional un supuesto como el presente de competencias nucleares de los entes locales que llevan implícitas potestades de ordenamiento del uso del dominio (o eventualmente de organización de un servicio si es exclusivamente local), con fundamento en los artículos 55 y 59 del texto refundido de régimen local debe culminarse o extenderse a tales supuestos la tendencia de la propia jurisprudencia constitucional a flexibilizar el principio de reserva de ley. Por tanto, la tensión antes indicada debe resolverse en virtud de una interpretación integradora de un modo favorable al principio de autonomía local, admitiendo la posibilidad de esa tipificación por Ordenanza . Una interpretación de este tipo no hace sino cumplir la finalidad que atribuye a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo el Titulo Preliminar del Código Civil cuando en su articulo 1.6 dispone que completará el ordenamiento jurídico y en el articulo 3.1 que la interpretación a realizar se llevará a cabo de acuerdo con los antecedentes legislativos y la realidad social de los tiempos en que las normas deban aplicarse.
Ello significa que, para resolver el supuesto planteado hemos de considerar que las Ordenanzas locales tienen abierta la posibilidad de tipificar infracciones y sanciones, aunque no por supuesto de forma genérica e indiscriminada. Tal tipificación no podrá hacerse si anteriormente se ha efectuado ya por Ley estatal o autonómica. En cualquier caso al llevar a cabo la tipificación no pueden aprobarse preceptos contrarios a las Leyes. Por lo demás la tipificación de que se habla no podrá hacerse por Ordenanza obviamente más que en el supuesto de que se trate de la ordenación del uso de bienes o la organización de servicios que supongan potestades implícitas (el primero es el caso de la policía de dominio publico referido a las vías urbanas que ahora nos ocupa) o en aquellos casos de competencia compartida en los que el ente superior, Estado o Comunidad Autónoma, no haya hecho uso de su potestad legislativa con esta finalidad. Ha de tratarse desde luego de sanciones de carácter pecuniario, aplicadas de acuerdo con el articulo 59 del texto refundido de régimen local . Por ultimo es obvio que, tanto en la tipificación de sanciones como en el ejercicio de la potestad sancionadora, han de respetarse los principios que regulan la materia en nuestro ordenamiento, singularmente las de proporcionalidad y audiencia del interesado, y sin duda también ha de ponderarse la sanción a imponer en función de la gravedad del ilícito valorada según las características demográficas, económicas y sociales del municipio.
QUINTO.- La aplicación del criterio que acaba de expresarse indica ya que debe estimarse el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento, pero por supuesto es necesario examinar las alegaciones del ente local recurrente, sin ignorar por otra parte cual es la situación actual de la regulación vigente aplicable al supuesto estudiado.
A este efecto la Sala es consciente de que con posterioridad a las fechas de autos, es decir, a la aprobación de la Ordenanza de que se trata de 24 de abril de 1995, se ha dictado la Ley en vigor 10/1998, de 21 de abril, Ley ésta del Estado español por la que se aprueban las normas reguladoras en materia de residuos. Por lo demás en dicha Ley, y concretamente en sus artículos 32 a 38, se regula el régimen sancionador, dedicándose el articulo 34 a las infracciones, que se tipifican en sus números 2 y 3, y el articulo 35 a las sanciones. En cambio no se ha efectuado por la Comunidad Autónoma en que se encuentra situado el municipio una regulación de la materia mediante norma con rango formal de ley. En consecuencia el Ayuntamiento de que se trata, es decir, el ahora recurrente, está obligado al cumplimiento de aquella Ley estatal. No obstante en el ejercicio de nuestra función de juzgar hemos de estar a la situación de las fechas de autos, anteriores a la Ley citada de 1998, y dictar el pronunciamiento correspondiente.
Para ello hemos de volver con la necesaria profundidad sobre el estudio de las pretensiones de la parte, tal y como han sido expuestas en el Fundamento de Derecho segundo. Según se dijo en el contexto correspondiente uno de los argumentos en que se sustenta la pretensión de que se estime el recurso expresado en el motivo quinto se basa en que, de todas formas, existe fundamento legal para que la Ordenanza en su momento impugnada tipificase infracciones y sanciones, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos, Ley 42/1975, de 19 de noviembre. No debe ignorarse que, como se ha consignado antes, esta Ley ha sido modificada, incluso antes de la aprobación de la vigente Ley de Residuos de 1998, por el Real Decreto legislativo 1163/1986, de 13 de junio, pero esta modificación no afecta al estudio que debemos realizar ahora.
Ha de destacarse ante todo que fundamentar en el texto de la Ley de 1975 como ley habilitante la definición de infracciones y sanciones mediante Ordenanza , resulta de algún modo contradictorio con la tesis mantenida en los cuatro motivos (o apartados) anteriores de la que se deduce que debe culminarse la tendencia de la jurisprudencia constitucional a relajar la exigencia de reserva de ley en la materia. Pues si la Ley de 19 de noviembre de 1975 fuera verdaderamente una norma valida habilitante, no hubiera sido necesario mantener la tesis anteriormente indicada.
Pero lo cierto es que la repetida Ley de 1975 no puede considerarse una norma valida habilitante, como lo muestra un estudio de su normativa. Dicho texto, desde luego preconstitucional, se refiere en sus preceptos a las Ordenanzas locales como por ejemplo en los números 2 y 4 de su articulo 3, pero no menciona las sanciones a imponer de acuerdo con esas Ordenanzas más que en el supuesto concreto (articulo 3.5) de que el productor o poseedor de residuos los entregue a persona distinta de la autorizada, supuesto éste que justamente no se contempla en el articulo 15 de la Ordenanza municipal sobre la que versa el debate, en el que se tipifican las infracciones.
Sin embargo la Ley no atribuye directamente a los Municipios potestad para definir infracciones y sanciones y cuando alude (articulo 12.1) a las infracciones a lo establecido en la Ley misma y sus disposiciones reglamentarias, se está refiriendo inequívocamente a reglamentos estatales. Así se deduce del conjunto de las disposiciones que la Ley contiene, que por otra parte otorga competencias al Ministerio de Industria.
Es cierto que el articulo 13 atribuye a las autoridades locales (Alcaldes y Presidentes de Diputación o Cabildo) la titularidad de la competencia para imponer multas de la cuantía inferior de la escala que se establece, pero quien sea la autoridad que ejerza la potestad sancionadora es cuestión distinta de la posibilidad de tipificar infracciones y sanciones en ejercicio de la potestad reglamentaria.
A la vista de ello entiende la Sala que esta Ley preconstitucional, que además no hace una declaración expresa sobre la materia, no puede constituir la norma habilitante que el Ayuntamiento pretende que sea respecto a una Ordenanza que se aprueba después de la Constitución y estando vigentes las leyes ordinarias que desarrollan el texto constitucional.
De ello se deduce que debe desecharse o no acogerse el motivo (o apartado) quinto del recurso de casación.
SEXTO.- Pero habida cuenta de que no se acoge el motivo quinto el examen debe centrarse en los cuatro anteriores, en los que se mantiene que por esta Sala debe dictarse Sentencia estimando el recurso de casación y culminando así la tendencia de la jurisprudencia constitucional a relajar la exigencia de reserva de ley para la tipificación de infracciones y sanciones.
En cuanto a este planteamiento debe distinguirse en todo caso entre el razonamiento del motivo o apartado primero, que se fundamenta en la existencia de una relación especial de sujeción respecto al Ayuntamiento de los titulares de autorizaciones para instalar contenedores en la vía publica, y los argumentos que se expresan en los motivos segundo a cuarto que versan sobre la tesis de que la Sentencia impugnada, al mantener la doctrina jurisprudencial vigente y dominante, vulnera en definitiva el principio de autonomía local y conduce a una interpretación inadecuada de la legislación de régimen local y la regulación de las actividades locales.
El estudio debe centrarse ahora de inmediato en el posible acogimiento del motivo (o apartado) primero a tenor del cual debe culminarse la tendencia de la jurisprudencia constitucional a relajar la exigencia de Ley en supuestos como el presente cuando existe una relación especial de sujeción.
Pero para esto es indispensable comprobar si esa relación especial de sujeción existe efectivamente, y ello a la vista de la normativa de la Ordenanza . Hay que partir sin embargo de la concepción doctrinal o abstracta de relación especial de sujeción, aún teniendo en cuenta que una noción de este tipo, acuñada en su día por la doctrina científica alemana, no se encuentra totalmente definida. Así lo ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. No obstante, entendemos que puede partirse de una concepción de estas relaciones que las configura como las que se dan cuando distintas personas físicas o jurídicas ingresan o se incluyen en un colectivo regido por una autoridad determinada y sometido a una disciplina especial, en virtud de la cual la autoridad puede dictar instrucciones de obligado cumplimiento. Es generalmente sabido que una relación de este tipo se da en los ejemplos clásicos de los funcionarios, los estudiantes, y los reclusos en prisión, pero desde luego se da también en otros diversos supuestos que responden a la características antes indicadas, como pueden ser los Colegios profesionales en cuyo caso la doctrina de que se habla se ha aplicado reiteradamente por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo.
Pero es necesario para que la sujeción especial exista que la relación entre la autoridad que rige el colectivo y los miembros del mismo tenga alguna estabilidad o permanencia, no pudiendo afirmarse propiamente que existan las citadas relaciones cuando se trate de la producción y, desde la perspectiva del ciudadano, de la obtención de actos administrativos habilitantes cuyo contenido se agota en sí mismo, de manera que una vez notificado el acto sus efectos no consisten en la existencia de una relación permanente que lleve aparejadas potestades para dar instrucciones de obligado cumplimiento. Otro extremo que no debe ocuparnos ahora es la polémica doctrinal existente desde la entrada en vigor de la Constitución sobre si en el seno y transcurso de las relaciones entre autoridad y miembro del colectivo, aquella autoridad está obligada por el principio de sujeción a las leyes. Tal extremo guarda alguna conexión con el problema ahora planteado, pero no se refiere directamente al mismo, pues es claro que en nuestro caso las Ordenanzas de ningún modo pueden contravenir preceptos aprobados por Ley.
Partiendo de la noción conceptual que ha sido expuesta, hay que pronunciarse sobre si la relación entre el Ayuntamiento y el que obtiene un acto municipal habilitante para usar la vía publica instalando contenedores, y ello según se regula en la Ordenanza , es una relación especial de sujeción. Considera esta Sala que debe distinguirse entre unos supuestos y otros atendiendo a la autentica calificación doctrinal y no tanto a la terminología empleada en los distintos artículos de la tan citada Ordenanza . Dicha terminología se refiere reiteradamente a autorizaciones del Ayuntamiento (articulo 1.1, articulo 9.3, articulo 11.1, articulo 12.1), pero se emplea también el termino concesión, y así el articulo 10 alude a los concesionarios de los aprovechamientos y precisamente el articulo 16 que tipifica las sanciones declara que puede llegar a decretarse la caducidad de la concesión. Por otra parte la propia Ordenanza distingue entre los supuestos que llama de autorización general (articulo 7, párrafo 2º ; articulo 8.2, párrafo 2º; articulo 11.3 y artículos 13.2) y otros de autorizaciones individuales (articulo 11.1 y 2, y articulo 12.2), y autorización específica (articulo 11.3, párrafo 2º). Pero en realidad la Ordenanza está diferenciando dos tipos de actos a los que puede otorgarse una calificación distinta. Las llamadas autorizaciones individuales y las que se califican como autorizaciones especificas se otorgan a establecimientos, empresas o entidades concretas para instalar contenedores en un emplazamiento determinado y por periodos de tiempo limitados, que según el articulo 12.2 serán de un máximo de cinco días en el caso de las autorizaciones individuales. Por el contrario las llamadas autorizaciones generales se otorgan a empresas que realicen cesión de contenedores y a las que deseen instalar sus propios contenedores en diversos lugares, y esta autorización permite sin otros tramites la instalación de los contenedores en distintos lugares y formas, que son los establecidos en el articulo 9 de la propia Ordenanza . Por su propia naturaleza estas autorizaciones generales sin duda se otorgan por tiempo indefinido o por un tiempo prolongado.
A la vista de todo ello cabe concluir que hay buenos argumentos para mantener que los titulares de concesiones o autorizaciones genéricas para instalar contenedores en la vía publica se encuentran en una relación especial de sujeción respecto al Ayuntamiento, pero no sucede lo mismo en el caso de los titulares de autorizaciones individuales y especificas. En tales casos no hay una estabilidad ni una permanencia de la relación jurídico administrativa que se mantiene con el Ayuntamiento y por tanto ésta no puede calificarse como una relación especial de sujeción. Lo cierto es que los artículos 15 y 16 de la Ordenanza impugnada tipifican las infracciones y sanciones sin distinguir entre unos infractores y otros.
Por otra parte es de tener en cuenta que ciertamente, como se alega en el motivo (o apartado) primero de casación, se viene produciendo una tendencia de la jurisprudencia constitucional a relajar la exigencia de reserva de ley para tipificar infracciones y sanciones cuando existe una relación especial de sujeción. Pero esta tendencia no ha supuesto que se admita la tipificación cuando no existe al menos una Ley que fije criterios genéricos, de lo que es buena muestra la doctrina de la Sentencia constitucional de 8 de junio de 2001. En consecuencia debe desecharse o no acogerse el motivo (o apartado) primero de casación.
SÉPTIMO.- Entiende en cambio esta Sala que deben acogerse los motivos (o apartados) segundo, tercero y cuarto, en los que se alega que la evolución y las tendencias de la jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo deben conducir a una interpretación de los preceptos aplicables favorable a la autonomía local. Así se mantiene en los motivos indicados, refiriendo la argumentación al principio mismo de autonomía, a las actividades de los entes locales, y a la legislación reguladora del régimen local.
Como hemos expuesto en los Fundamentos de Derecho anteriores hay que atenerse a la solución jurisprudencial más favorable a la autonomía municipal que consagran los artículos 137 y 140 de la Constitución, los cuales deben ser interpretados de acuerdo con el articulo 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, y por tanto de tal modo que esta autonomía suponga una capacidad efectiva de ordenar los asuntos públicos. Esto lleva consigo que debamos declarar que mediante Ordenanza local, en cumplimiento de los preceptos generales de los artículos 55 y 59 del texto refundido de régimen local , se pueden tipificar validamente las infracciones y sanciones, que han de ser de carácter pecuniario, cuando ello sea una garantía indispensable para su cumplimiento, siempre que al hacerlo no se contravengan las leyes vigentes, y únicamente en los casos en que no se haya promulgado Ley estatal o autonómica sobre la materia, y en los que los Ayuntamientos actúen en ejercicio de competencias propias que, por así decirlo, tengan el carácter de nucleares y lleven anejas potestades implícitas de regulación, y respetando los principios de proporcionalidad y audiencia del interesado, así como ponderando la gravedad del ilícito y teniendo en cuenta las características del ente local, como se ha dicho antes en el Fundamento de Derecho cuarto.
Ello es lo que sucede en el caso que se estudia, pues en las fechas de autos no se había dictado la ley estatal sobre Residuos, Ley 10/1998, de 21 de abril , ni tampoco ley de la Comunidad Autónoma, la regulación de los artículos 15 y 16 de la Ordenanza sobre los que versa el debate no contravienen la legislación anterior, y las materias de que se trata, es decir, la policía urbana y la utilización y el uso de la vía publica, son de exclusiva competencia municipal y los entes locales tienen potestades implícitas para ordenar su uso, lo que deben hacer de modo eficaz. De llegarse a la solución contraria estaríamos ante una potestad reglamentaria de los Ayuntamientos para aprobar Ordenanzas evidentemente mermada o disminuida, ya que carecería de la garantía que supone la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de la Ordenanza misma, y estimamos que tal disminución o merma de la potestad reglamentaria municipal es contraria a la autonomía local consagrada constitucionalmente y por ello en definitiva a los principios que inspiran nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo demás difícilmente podría tacharse esta solución de antidemocrática, pues los miembros de la Corporación Local que aprobaron la Ordenanza han sido elegidos democráticamente. Esta consideración, no carece ni mucho menos de interés. Pues los destinatarios de la Ordenanza local tipificadora de infracciones y sanciones son las personas del municipio, y en su caso los entes establecidos en él, y son aquellas personas las que han elegido a los miembros del Pleno del Ayuntamiento que aprueba la Ordenanza . Se da por tanto una situación análoga a la aprobación de una Ley por los parlamentarios elegidos por la población del Estado o de una Comunidad Autónoma. Por ello la solución que supone nuestra interpretación se atiene a los principios democráticos que inspiran nuestro ordenamiento.
Esta solución impone que los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, han de entenderse desde luego plenamente vigentes, pero aplicables sólo a los entes públicos titulares de potestad legislativa, es decir, el Estado y las Comunidades Autónomas. Por el contrario no serian aplicables íntegramente a los entes locales, pues en las materias y con los límites indicados la tipificación de infracciones y sanciones ha de entenderse comprendida en los preceptos de la legislación básica local y singularmente en los artículos 55 y 59 del texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local, Real Decreto legislativo 781/-------, de 18 de abril. No obstante los entes locales, al encontrarse sujetos al principio de legalidad no podrían contravenir leyes vigentes y la tipificación de infracciones y sanciones sólo podrían llevarla a cabo cuando no exista Ley reguladora y en los casos en que ejerzan una competencia típica que lleve implícita la potestad de ordenar el uso de bienes y eventualmente de organizar servicios. Entendemos que esta interpretación integradora se atiene a las reglas de la lógica jurídica, pues no es coherente en buena lógica otorgar potestad para aprobar normas, y exigir para que se garantice su cumplimiento el ejercicio de una potestad legislativa de la que no son titulares los entes locales.
Debemos entender que mediante esta modificación de nuestra doctrina estamos ejerciendo la misión que nos encomiendan las leyes, y en concreto el Título Preliminar del Código Civil al referirse a la interpretación de las normas por este Tribunal Supremo y declarar que esa interpretación ha de llevarse a cabo de acuerdo con las necesidades sociales de los tiempos. Pues indudablemente es una necesidad social otorgar posibilidades de actuación a los entes locales en el caso de incumplimiento de las Ordenanzas que hayan dictado en ejercicio válido de la potestad reglamentaria que le otorgan las leyes.
En consecuencia con todo ello debemos acoger los motivos (o apartados) de casación segundo, tercero y cuarto, y en consecuencia estimar el recurso.
OCTAVO.- En cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia hemos de resolverlo con plena potestad jurisdiccional, si bien nuestro pronunciamiento ha de versar únicamente sobre los artículos 15 y 16 de la Ordenanza impugnada en su día.
De acuerdo con lo que acaba de declararse en los Fundamentos de Derecho anteriores, y toda vez que estimamos que los artículos 15 y 16 de aquella Ordenanza son conformes a Derecho, hemos de desestimar totalmente y no sólo parcialmente el recurso contencioso interpuesto, y declarar conforme a Derecho la totalidad de la Ordenanza reguladora de la ocupación de vías publicas con contenedores, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en 24 de abril de 1995.
NOVENO.- De acuerdo con el articulo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos, no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
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