Derecho sancionador: falta de trámite de audiencia de la propuesta de resolución. Sanción de tráfico.
PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso jurisdiccional analizar la conformidad a Derecho de las siguientes Resoluciones:
a) Resolución de fecha 19 de Agosto de 1.998 de la Dirección General de Tráfico por la que se desestimó el recurso ordinario que Canteras Los Ranchos, S.A. había interpuesto contra la resolución de fecha 5 de Junio de 1.998 del Delegado del Gobierno en---------------, recaída en el expediente-----------------------, que acordó imponerle la sanción de 15.500 Ptas de multa como autora de una infracción prevista en el artículo 61.1 LTSV por circular el camión de su propiedad ---------------careciendo de repuestos o accesorios reglamentario, no lleva ningún extintor; y
b) Resolución de fecha 7 de Septiembre de 1.998 de la Dirección General de Tráfico por la que se desestimó el recurso ordinario que Canteras Los Ranchos, S.A. había interpuesto contra la resolución de fecha 3 de Junio de 1.998 del Delegado del Gobierno en Andalucía, recaída en el expediente-------------------, que acordó imponerle la sanción de 15.500 Ptas de multa como autora de una infracción prevista en el artículo 61.1 LTSV por circular el semirremolque de su propiedad ------------------con neumáticos que no conservan el dibujo en la totalidad de la banda de rodadura. Parte derecha 2º eje trasero, neumático interior marca ilegible
SEGUNDO.- La demandante recurre las antedichas resoluciones administrativas en base a una serie de motivos de impugnación que podemos sistematizar del siguiente modo: A) Respecto a los tres expedientes sancionadores instruídos alega que concurren en todos ellos una serie de motivos Formales de impugnación: Falta de competencia del órgano autor de las resoluciones sancionadoras, pues aparecen firmadas por el Jefe de la Unidad de Sanciones cuando esa competencia corresponde al Delegado del Gobierno o autoridad provincial de tráfico, no habiéndose notificado en ningún momento que la resolución haya sido dictada el amparo del artículo 55.2 de la Ley 30/1992; Falta de notificación de las propuestas de resolución; Falta de motivación y congruencia de las resoluciones sancionadoras; y falta del trámite de prueba no practicándose la interesada en los escritos de descargo; B) Respecto al expediente sancionador ---------------alega de un lado la prescripción de la acción para sancionar la presunta infracción por haber transcurrido más de tres meses entre la fecha de la denuncia (5-3-1998) y la notificación de la resolución sancionadora (12-6-1998); de otro lado la falta de notificación de la denuncia; y por último, en cuanto al fondo del asunto, que no se han acreditado los hechos objeto de sanción pues no han sido ratificados por el agente denunciante y tener el vehículo la ITV en vigor en la que no se apreció ninguna anomalía comprobándose en la misma que el vehículo tenía los repuestos y accesorios reglamentarios, entre ellos el extintor de incendios; y C) Respecto al expediente sancionador -------------------alega que no se han acreditado los hechos objeto de sanción al no haberse medido la banda de rodadura de los neumáticos y haber pasado el vehículo satisfactoriamente la ITV 20 días antes de la denuncia
TERCERO.- Se mantiene en primer lugar la nulidad de las resoluciones sancionadoras por aparecer firmadas por órgano incompetente, concretamente por el Jefe de la Unidad de Sanciones, cuando esa competencia corresponde al Delegado del Gobierno o autoridad provincial de tráfico, no habiéndose notificado en ningún momento que la resolución haya sido dictada el amparo del artículo 55.2 de la Ley 30/1992. Desde luego confunde la demandante el órgano sancionador con el encargado de notificar la decisión de aquél. Basta un somero examen de los expedientes administrativos para comprobar que el Jefe de la Unidad de Sanciones se limita a elevar propuestas de resolución al Delegado del Gobierno, siendo este órgano el que con fechas 3 y 5 de Junio de 1.998 dicta, conforme a aquéllas propuestas, las resoluciones sancionadoras, resoluciones que le son notificadas a la demandante a través de la Jefatura de la Unidad de Sanciones (folios 4 a 6 del expediente 29--------------------, y 15 a 17 a 20 del expediente --------------------); y por otra parte no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 55.2 de la Ley 30/1992 al no constar en uno y otro caso que la resoluciones sancionadoras hubieran sido dictadas de forma verbal.
Argumenta seguidamente la demandante que no se le han notificado las propuestas de resolución. Centrándonos en el expediente 29-004425180-6 hay que decir que esa notificación debe entenderse cumplida con la del Acuerdo de incoación; en efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.2 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (aplicable en virtud de lo dispuesto en el último inciso del artículo 1 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero), en la notificación del acuerdo de iniciación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los arts. 18 y 19 del Reglamento. No habiendo formulado el hoy recurrente alegaciones al Acuerdo de incoación dentro del plazo de alegaciones de quince días hábiles, debe entenderse aquél como propuesta de resolución, y ésta, en definitiva, debidamente notificada
En lo que al expediente 11-004357142-2 respecta efectivamente no consta notificada la propuesta de resolución, y esa omisión seria invalidante del acto impugnado, si realmente hubiera producido indefensión a la recurrente. No olvidemos que con la propuesta de resolución y su notificación se materializa o satisface su derecho constitucional a ser informado de la acusación que contra él se dirigía. Por tanto, su omisión es susceptible de causar indefensión y, si efectivamente ello ocurriera, la consecuencia no sería otra que la de la anulación del acto administrativo sancionador, a tenor de lo dispuesto en el Art. 63.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Pero entonces lo decisivo no será tanto la irregularidad formal de la omisión en sí, como que ésta cause verdaderamente indefensión, porque si ésta no se produce, la irregularidad del trámite carece de relevancia invalidante. Así lo entienden las SS.T.S. de 7 de Abril y 16 de Marzo de 1.998, en la primera de las cuales se viene a decir que "aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso".
Si examinamos desde la óptica de esta doctrina el expediente administrativo 11- 004357142-2, podemos concluir diciendo que efectivamente la propuesta de resolución no consta que se notificara a aquél, y en este caso, en que se llevó a cabo actividad probatoria de cargo en la fase de instrucción, como fue la ratificación y ampliación de la denuncia por parte del agente denunciante (folio 9 del expediente), en vista de que los hechos fueron negados por la recurrente que aducía la insuficiencia del relato contenido en el Boletín de denuncia, debió habérsele dado vista del resultado de la prueba antes de dictar resolución, a cuyo efecto el trámite de propuesta de resolución era el último que tenía el recurrente para haber cuestionado el resultado de la instrucción del expediente.
Es cierto que al dictarse la resolución sancionadora no hubo variación del título de imputación, desde el momento en que se mantuvieron en sus propios términos los hechos imputados, calificación de la infracción, y cuantía de ésta, con respecto a lo que al respecto se le comunicó en el acto incoador del expediente, pero es cierto también que en la instrucción de éste tuvo lugar actividad probatoria de cargo, de cuyo resultado no se dio vista al interesado antes de la notificación de la propuesta de resolución, privándole de la posibilidad de alegar lo procedente y aportar prueba en su descargo, afectando en sentido negativo a su derecho de defensa.
De este modo se vulnera lo dispuesto en los artículos 84.1 y 4 de la Ley 30/1992, y 13.2 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero; según el primero se podrá prescindir del trámite de audiencia anterior a la propuesta de resolución cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado; y conforme al segundo de los preceptos que acabamos de invocar una vez concluida la instrucción del procedimiento y practicada la audiencia al interesado por el órgano correspondiente, salvo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos y otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, el instructor elevará propuesta de resolución al órgano que tenga atribuida la competencia sancionadora para que dicte la resolución que proceda. Y en el mismo sentido el artículo 19.2 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, cuando dispone que se podrá prescindir del trámite de audiencia de la propuesta de resolución cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado de conformidad con lo previsto en el art. 3 y en el punto 1 del art. 16 del presente Reglamento
Se practicó prueba en fase de instrucción acordada por el instructor y la audiencia del actor se hacía imprescindible, más aún cuando el agente denunciante no se limita a una mera ratificación de su denuncia sino que expone otras consideraciones dirigidas a desvirtuar el pliego de descargo y añade elementos nuevos de trascendencia en orden a la culpabilidad del demandante al detallar en qué consistían los defectos observados en las ruedas, concretamente en que la rueda objeto de la denuncia carecía de cualquier banda de rodadura, se apreciaban en ella cortes profundos y trozos arrancados de la misma; al no verificarse aquél traslado el procedimiento incurre en un vicio formal de trascendencia invalidante de los previstos en el Art. 63.2 de la Ley 30/1992, de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, al producir tal irregularidad indefensión en la interesada.
En parecidos términos se pronuncia la Sentencia del TSJ Murcia de 5-2-97 cuando afirma que aun tratándose de una irregularidad formal carece de efectos invalidantes en tanto que no se practique en el expediente ninguna diligencia cuyo desconocimiento pudiera perjudicar al recurrente y que fuera tenida en cuenta en la resolución sancionadora; o la Sentencia de 27 de Abril de 2.001 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla cuando afirma que aunque hemos dicho que el trámite de notificación de la propuesta de resolución no es preciso cuando no existe fase de instrucción "no es este nuestro caso ya que, presentado escrito de descargo, se negaron los hechos por el recurrente y se solicitó el recibimiento a prueba y como consecuencia de ello se solicitó informe del agente denunciante, lo que, sin lugar a dudas hemos de estimar como acto de instrucción propiamente dicho, lo cuál, como elemento de convicción, tuvo que ser valorado en la correspondiente propuesta, de la que debió darse traslado al denunciado permitiéndole formular alegaciones y presentar documentos. En definitiva, existieron actos concretos de instrucción lo que debió motivar la existencia de la propuesta de resolución y su posterior notificación al interesado".
No es óbice a lo anterior el hecho de que la Administración demandada pusiera a disposición de la actora el expediente sancionador en las oficinas de la Jefatura Provincial de Tráfico en horario de atención al público, pues el resultado de esa prueba debió serle remitido desde el momento en que se solicitó de forma expresa su práctica en el escrito de descargo (folio 5 y 6), y en escrito posterior la demandante interesó también expresamente la remisión de la prueba practicada a su domicilio (folios 12 y 13), petición que no obtuvo respuesta y era acorde con lo dispuesto en el artículo 35.a) de la Ley 30/1992.
Se alega asímismo la falta de motivación y de congruencia de las resoluciones sancionadoras utilizándose un modelo normalizado que no resuelve las cuestiones planteadas en el pliego de descargos. Dicha alegación debe ser rechazada, desde un punto de vista formal porque como ya dijera esta Sala en Sentencia de 28-04-2000 dictada en recurso 223/1996 la fórmula utilizada por la parte actora en su demanda de fundar la impugnación por remisión a lo que consta en el expediente administrativo, obligando a la Sala a indagar, entre el cúmulo de alegaciones formuladas, cuáles son las aquí aplicables, no es aceptable, dada la naturaleza procesal del recurso contencioso-administrativo, situación que produce además indefensión a la parte demandada que, ante esta imprecisión, no podría articular adecuadamente la contestación; y en cuanto al fondo, y como también expresara esta Sala en Sentencia de 03-04-2000 dictada en recurso 4875/1995, porque la lectura de la Resolución impugnada aclara cuáles son los hechos denunciados y la infracción cometida. "No es la mejor técnica de las posibles la remisión que se hace a las diligencias practicadas en el expediente pero motivos de economía procesal aconsejan en casos como el presente mantener los Decretos o resoluciones impugnadas pues si no siempre de forma directa sí indirectamente y a través de remisiones se encuentran en aquellos los requisitos básicos para mantener su validez y eficacia".
Es en el artículo 54 Ley 30/1992 donde se establece la obligación de motivar las resoluciones sancionadoras como limitativas de derechos subjetivos o intereses legítimos, motivación que, según el mismo, consistirá en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho; siendo su finalidad, como dirá el Tribunal Supremo en Sentencia de 29-9-92, que no se prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa permitiéndole impugnarlo con absoluta integración crítica basada en las razones determinantes del contenido de la resolución, circunstancia que en nuestro caso aparece debidamente cumplida constando en las resoluciones sancionadoras, directamente o por remisión a lo que consta en el expediente o las propuestas de resolución, su sustrato fáctico y fundamentación jurídica y constándole asimismo a la actora la prueba de cargo de la comisión de las infracciones consistente en la denuncia del agente, de modo que el mismo ha podido articular en sedes administrativa y judicial, con plena cognición, los medios de defensa que a su derecho convinieron.
Finalmente debemos recordar que la remisión de las resoluciones sancionadoras al expediente del que trae causa y su dictado conforme a las propuestas de resolución, es bastante a efectos de motivación conforme a la doctrina expuesta por el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de Octubre de 2.001 según la cuál es admisible la motivación por reenvío al expediente administrativo.
Se aduce finalmente la falta del trámite de prueba no practicándose la interesada en los escritos de descargo. Frente a ello debemos decir: respecto al expediente sancionador 29-004425180-6, que no se presentó en el mismo escrito de descargos ni se solicitó en momento alguno la práctica de prueba; y en cuanto al expediente 11- 004357142-2 que como ya expresara esta Sala en Sentencia de 30-06-2000 dictada en recurso 1267/1996, aparte de que el juicio sobre la relevancia de la prueba es de la exclusiva competencia del órgano instructor que ordenará su práctica "en los casos en que ello fuera estrictamente necesario para la averiguación y calificación de los hechos" (artículo 79.3 R.D. Ley 339/90), no podría tampoco alegarse indefensión al tratarse de un defecto subsanable pudiendo haberse practicado en este recurso las pruebas de que ha querido valerse la recurrente, como así ha sido. Es por tanto indudable que en éste último caso no se ha producido indefensión de la recurrente pues esta recurrió las sanciones en vías administrativa y en esta sede judicial y aquí ha tenido oportunidad de practicar las pruebas que le hayan parecido oportunas.
CUARTO.- Entrando a conocer de los motivos de impugnación relacionados específicamente con el expediente sancionador 29-004425180-6 (en el caso del expediente 11-004357142-2 no se hará ya necesario al haberse apreciado el motivo de impugnación relativo a la falta de notificación de la propuesta de resolución dictada en el mismo) alega de un lado la prescripción de la acción para sancionar la presunta infracción por haber transcurrido más de tres meses entre la fecha de la denuncia (5-3-1998) y la notificación de la resolución sancionadora (12-6-1998); de otro lado la falta de notificación de la denuncia; y por último, en cuanto al fondo del asunto, que no se han acreditado los hechos objeto de sanción pues no han sido ratificados por el agente denunciante y tener el vehículo la ITV en vigor en la que no se apreció ninguna anomalía comprobándose en la misma que el vehículo tenía los repuestos y accesorios reglamentarios, entre ellos el extintor de incendios.
Establece el artículo 18.1 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, en la redacción vigente a la fecha de los hechos y tramitación del expediente que analizamos, que la acción para sancionar las infracciones prescribe a los tres meses, contados a partir del día en que los hechos se hubiesen cometido; que la prescripción se interrumpe por cualquier actuación de la Administración de la que tenga conocimiento el denunciado o esté encaminada a averiguar su identidad o domicilio o por la notificación efectuada de acuerdo con lo establecido en el art. 11 del presente Reglamento; y que el plazo de prescripción se reanudará si el procedimiento estuviere paralizado durante más de un mes por causa no imputable al denunciado.
Según consta en el expediente administrativo los hechos objeto de sanción tiene lugar el día 5-3-1998 (folio 1 del expediente), y la notificación del Acuerdo de incoación, que según lo expuesto interrumpe la prescripción, se produce el 7 de Mayo de 1.998 (folio 3), sin que entre una y otra fecha haya transcurrido el plazo de tres meses, así como tampoco entre la fecha de esa notificación y la de la resolución sancionadora, que tuvo lugar el 12-6-1998 (folio 7). En todo caso hay que significar que la prescripción debe entenderse interrumpida desde el mismo momento de producirse los hechos hasta el dictado del Acuerdo de incoación pues conforme al precepto antes transcrito en ese tiempo la Administración ha tenido que averiguar la identidad y domicilio del propietario del vehículo a fin de incoar y dirigir el procedimiento sancionador contra él. Debe rechazarse en consecuencia la prescripción alegada por la parte actora
Se afirma en segundo lugar que no se ha notificado la denuncia; basta examinar el expediente administrativo para comprobar que al folio 3 del mismo consta el acuse de recibo de la notificación a la actora del acuerdo de incoación del expediente sancionador, acuerdo adoptado una vez constatada por la Administración la titularidad del vehículo en el que se verificó la infracción.
Se dice que los hechos objeto de sanción no han sido ratificados por el agente denunciante, pero tal circunstancia es consecuencia derivada del hecho de que el recurrente no formulara pliego de descargos frente al acuerdo de incoación del expediente, lo que hacía innecesaria la apertura de un periodo probatorio y por ende aquélla ratificación. En este sentido la Sentencia de fecha 23 de Febrero de 1.998 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Sevilla, haciéndose eco de la Doctrina del Tribunal Constitucional recogida en Sentencia 341/93 de 18 de Noviembre, señala en relación con el valor de las manifestaciones de los agentes de la autoridad que las informaciones del agente no gozan de presunción iuris et de iure siendo precisa su ratificación en caso de contradicción de tal suerte que tal información carece de eficacia determinante para la sanción del expediente; ausente dicha contradicción se hacía innecesaria la ratificación ahora propugnada.
Y sobre el hecho de que el vehículo tuviera la ITV en vigor hay que significar que ello no es óbice para que el día de los hechos no dispusiera del extintor de incendios, tratándose de un elemento que puede ser sacado de aquél en cualquier momento.
QUINTO.- De las consideraciones que precedente habremos de concluir que la Resolución de fecha 19 de Agosto de 1.998 de la Dirección General de Tráfico desestimatoria del recurso ordinario que la demandante había interpuesto contra la resolución de fecha 5 de Junio de 1.998 del Delegado del Gobierno en Andalucía, recaída en el expediente 29-004425180-6, que acordó imponerle la sanción de 15.500 Ptas de multa, es conforme a Derecho, y la consecuencia jurídica debe ser la prevista en el artículo 81.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.956 de desestimar el recurso interpuesto frente a la misma; y que la Resolución de fecha 7 de Septiembre de 1.998 de la Dirección General de Tráfico desestimatoria del recurso ordinario que la demandante había interpuesto contra la resolución de fecha 3 de Junio de 1.998 del Delegado del Gobierno en Andalucía, recaída en el expediente 11-004357142-2, que acordó imponerle la sanción de 15.500 Ptas de multa, no es conforme a Derecho y la consecuencia jurídica debe ser la prevista en los artículos 81.1.b) y 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.956 de estimar el recurso interpuesto anulando dicha Resolución
SEXTO.- Que en materia de costas rige el art. 131 de la L.J.C.A. de 1956 que no las impone sino en los casos de temeridad o mala fe que no concurren en el caso que nos ocupa.
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