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Expropiación forzosa por razones de urbanismo.

PRIMERO.- La cuestión controvertida en el presente procedimiento se contrae a determinar si se  ajusta a derecho la resolución objeto de este procedimiento y en cuya virtud se aprobó  definitivamente la relación de propietarios, bienes y derechos afectados por la expropiación para  la ejecución del proyecto denominado " ----------------" y, en concreto, en lo que afecta  a la finca numerada como  NUM000 , Polígono  NUM001 , de 9.721,10 m2, propiedad que fue de Don   Pedro Enrique  y de Don  Jose Ignacio  y con posterioridad adquirida por la  mercantil actora.

En el citado Acuerdo se desestimó la alegación número 40 formulada por los anteriores  propietarios quienes manifestaron la inexactitud de la superficie a ocupar señalada en el acuerdo  municipal plenario de 29 de diciembre de 1997 por entender que no coincidía con la superficie  prevista inicialmente para dicho sistema general en el planeamiento vigente; también alegaron la  improcedencia de la actuación expropiatoría dado que el sistema general viario se encontraba  adscrito para su actuación al SUP y la expropiación sólo podría iniciarse si resultase imposible  su obtención a través de dicho procedimiento máxime cuándo el propio Ayuntamiento aprobó  inicialmente un PAU de oficio para los sectores 11/1.y, 16/1 del Plan General dentro de cuya  delimitación se obtendría, en dichos suelos. Por último se solicitaba también del Ayuntamiento  que, alternativamente, se expropiase la totalidad de la finca. Pues bien, el Ayuntamiento  desestimó todas las alegaciones "...toda vez que el artículo 7.1.3 de las Normas Urbanísticas del  vigente Plan General permite la obtención del sistema General, con carácter potestativo con  cargo al exceso de aprovechamiento del SUP o en su caso, mediante expropiación de dichos  suelos, cuya declaración de utilidad pública se entiende implícita en la aprobación definitiva del  Proyecto de la Ronda de la Hispanidad efectuada por el Ministerio, todo ello sin perjuicio de que  pudiera estudiarse la adscripción de dichos suelos a Sectores del SUP durante el trámite del  justiprecio y pago de los terrenos a obtener... El exceso de ocupación obedece a exigencias  técnicas el proyecto en su cruce a nivel elevado con las vías del ferrocarril con lo que se hace  necesaria la realización de un talud de considerables dimensiones. Éxiste además un  documento aprobado sobre " modificación del Plan General relativa al Sistema General Viario de  la Ronda de la Hispanidad" redactado en septiembre de 1997 por el Ayuntamiento de ----------a.  NO obstante respecto del a alegación cuarta parece desprenderse la solicitud de expropiación  total de la finca que estimamos puede aceptarse dada la superficie restante y las circunstancias  concurrentes en ella.

La parte recurrente alega en defensa de sus intereses los siguientes extremos:

1.- La resolución recurrida vulnera lo dispuesto en los artículos 15 y 10 LEF puestos en relación  con los artículos 132 y 134.1 de la Ley del Suelo de 1992 así como con lo dispuesto en los  artículos 12, 58, 59, 64, 114 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976 y lo previsto en los  artículos 36 y siguientes de la Ley de carreteras y 121 y siguientes de su reglamento de 1994. -

2.- En la ocupación de la finca de los recurrentes falta la "causa expropiandi" porque dicha  causa debía encontrarse en el Plan General y éste, en el momento de adoptarse el acuerdo  impugnado, tan sólo afectaba a la finca de aquellos en un 40%. Y ello por entender que sólo  4.000 m2 aproximadamente de dicha finca estaba configurados por el Plan general como  sistema general viario mientras que el acuerdo impugnado declara la necesidad de ocupación del  91,8% de la finca, es decir, 9.180 m2 de la misma: por ello el acuerdo será nulo en la parte que  excede de la superficie que tiene adecuada calificación urbanística. La actuación sobre la "ronda  de la Hispanidad" o "Tercer Cinturón" debe considerarse como destinada, a la obtención de un  sistema de comunicación de la ciudad, sistema definido en el Plan General donde únicamente  podrá residenciarse la "causa expropiandi" y el Ayuntamiento de ……………………declara la necesidad  de ocupación a efectos de expropiación de bienes y derechos afectos a la ejecución de ese  sistema general sin que una parte importante de dichos bienes (en los que se incluye más de la  mitad de la finca  NUM000 ) se corresponda con los terrenos calificados como "sistema general vidrio"  y destinados a esta infraestructura en el Plan General de Ordenación Urbana.

3.- La posible consideración de esta expropiación como no urbanística y regulada por la  legislación en materia de carreteras supondría la vulneración de la Ley de Carreteras para el  régimen jurídico de las redes arteriales así como los artículos 10 LEF y 2 y concordantes del  mismo texto legal. Se dice que, si bien es cierto que respecto del carácter urbanístico o no de  una expropiación que tiene por objeto la obtención de terrenos para vías de circunvalación o para  redes arteriales urbanos, existe una jurisprudencia vacilante, hay que apelar a lógica para  explicar porque la doctrina jurisprudencial ha avanzado hacia el reconocimiento del carácter  urbanístico de dichas expropiaciones; en estos casos, la "carretera" deja de ser, en los tramos  que atraviesan o circunvalan una población con Plan General de Ordenación, una "carretera" para  constituir sistema general de comunicación viaria de la ciudad por lo que el único instrumento  regulador de tales sistemas, entre los que se incluyen las redes arteriales, sea el propio Plan  General aprobado.

4.- Es imposible, como pretende el Ayuntamiento de…………….., radicar la "causa expropiandi"  en el Proyecto de "Ronda de la Hispanidad" aprobado por resolución de 4 de septiembre de 1997  por el Subdirector General de Tecnología y Proyectos por delegación del Director General de  Carreteras (Ministerio de Fomento"; resolución aquella que condiciona la validez del Proyecto a  la adecuación por parte del ayuntamiento de la calificación urbanística de los terrenos  (condicionante 12º) y, se dice, sin la adecuación urbanística previa de los terrenos, no puede  haber "causa expropiandi" ni puede apelarse a la declaración implícita del artículo, 19 LEF  respecto de la aprobación de proyectos de obras o servicios del municipio, provincia o el Estado  y ello porque el propio acto de aprobación del Proyecto hace la expresa salvedad de la  necesidad de adecuación previa de la, calificación urbanística de los terrenos.

5.- En el escrito de demanda se añade que, salvo que se trate de una expropiación urbanística,  el Ayuntamiento no podría tener la condición de sujetó expropiante así cómo la ausencia de  consignación presupuestaria para llevar a cabo la expropiación controvertida.

6.- Finalmente, se alude de forma subsidiaria al derecho de los recurrentes a ser expropiados en  la totalidad de la finca numerada como  NUM000  por cuanto la incidencia de la expropiación en más  de un 90% determina, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 y concordantes de la LEF que el  mantenimiento del resto resulta antieconómico para la propiedad.

Frente a ello, la Administración demandada considera que:

1.- Existe causa legítima y suficiente para la expropiación; el Plan General vigente preveía la  ejecución del "Tercer Cinturón" y, a su vez, el Proyecto de Obras redactado al efecto supone el  presupuesto técnico necesario para llevarla. a cabo y, finalmente, la Modificación del Plan  general viene a regularizar las diferencias existentes al adaptar el proyecto a la realidad. La  Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana relativa al sistema general viario de  la Ronda de la Hispanidad se aprobó provisionalmente por el Pleno del Ayuntamiento, el 17 de  octubre de 1997 y por la Diputación General de Aragón el 19 de mayo de 1998.

2.- No se puede hablar de acto nulo por falta de "causa expropiandi" porque en el momento en  que se aprueba con carácter definitivo la relación de propietarios, vienes y derechos afectados  estaba ya aprobado el Proyecto de obras que, al igual que el Plan General, lleva implícita la  declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación por lo que existe la "causa  expropiandi" que permite el inicio de las actuaciones expropiatorias causa que permanece en la  actualidad al haber sido incorporado aquel Proyecto de obras al Plan General de Ordenación.

3.- Se admite la pertinencia de la expropiación total de la finca de la parte actora.

SEGUNDO.- Del examen del expediente administrativo se desprenden los siguientes extremos  de -interés, para la resolución de la cuestión ahora controvertida:

1.- El 16 de enero de 1989 se suscribió un Convenio entré el Ministerio de Obras Públicas y  Urbanismo y el Ayuntamiento de ……………para el desarrollo de obras de la red arterial de la  ciudad.

2.- El 22 de septiembre de 1997 el Ministerio de fomento remitió al Ayuntamiento de -……………….la  aprobación del proyecto "Ronda de la Hispanidad" que databa del día 4 del mismo mes y año y  el 17 de octubre de 1997 el -Pleno del Ayuntamiento aprobó inicialmente la Modificación del Plan  general en relación con el sistema general viario de la Ronda hispanidad.

Mediante resolución de 27 de marzo de 1998 la administración demandada acordó aprobar la  relación definitiva de propietarios afectados por la realización de las obras controvertidas e iniciar  los trámites oportunos del expediente de expropiación forzosa con aquellas propietarios así  como la solicitud de la declaración de urgente ocupación de la Diputación General de------------------.

4.- Las obras de referencia fueron declaradas de urgencia a efectos de expropiación por Acuerdo  del Gobierno de Aragón de 19 de mayo de 1998, levantándose acta previa a la ocupación de la  finca el 21 de julio de 1998.

5.- El 25 de mayo de 1998 la DGA aprobó definitivamente la Modificación Puntal del PGGU  relativa al sistema general -viario de la Ronda de la Hispanidad, que comprendía un conjunto de  modificaciones puntuales a lo largo de la vía y descritas en la memoria del proyecto y afectantes  al eje o franja de suelo destinada a sistema viario y a la clasificación del suelo. En el  "Fundamento de Derecho" Cuarto se señala que la vía de sistema general llamada "Ronda de la  Hispanidad" forma parte del tercer cinturón de circunvalación del PGOU y que las modificaciones  aprobadas se basaban en diversos cambios producidos en los últimos once años desde la  aprobación del Plan, cambios que afectaban desde la cartografía y técnicas gráficas disponibles  hasta el diseño de los elementos materiales de la vía tratándose, en definitiva, de reajustar el eje  de la vía a la situación real en determinados puntos como son los de apoyo de los estribos de  los puentes; por ello, se modificó la franja de reserva de la vía y dado que dicha franja constituía  el limite de la clasificación de los suelos inmediatos, se varía esta última en las cuantías que fija  la propia DGA: "...b) Las áreas de Suelo Urbanizable No Programado, principalmente las  denominadas 88/1, 38/3, 16/1 y 54/1, sufren una reducción de suelo de 36.000 m2...c) el suelo  urbano colindante con el vial se reduce superficialmente en 8,630 m2 que pasan a SG viarío.  También se afecta muy puntualmente el suelo ferroviario..." Contra dicho Acuerdo se interpuso  recurso contencióso- administrativo que se tramita bajo el número 988/98 habiéndose producido  desistimiento de la parte recurrente.

6.- La finca controvertida se sitúa en el denominado " DIRECCION000  o  DIRECCION001 " lindando  al Sur, con la vía férrea y al Este con " DIRECCION002 .A". De la información facilitada por  el Consejo, de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Zaragoza el 9 de mayo de 1991 se  desprende qué su situación urbanística es la siguiente: "Terreno situado en el las Áreas de  Referencia 16 y 38 del Plan General... Pertenece al sistema general de equipamientos (la zona  de círculos) y al sistema genera viario (la zona en blanco). Le es de aplicación el título VII de las  normas del Plan General y de manera específica los artículos 7.2.2 para el sistema general viario  y 7.2.3, el sistema genera de equipamiento ferroviario, así Como el 7.2.6 y 7.2.7 al sistema  general de equipamiento sanitario (zona colindante con los terrenos de la antigua fábrica de  cementos) Una parte de los terrenos está previsto que se obtengan mediante la asignación de  aprovechamiento medio en sectores de suelo urbanizable programado, según el art. 7.1.3 de las  normas". Según manifiesta la parte recurrente y así consta en autos sólo 4.000 m2 de superficie  de la finca quedaban afectos al sistema general viario denominado "Tercer Cinturón" quedando el  resto fuera del sector 16/1 e integrándose en el sector 38 de la ciudad (todo ello en aplicación de  la Modificación Puntal del Plan General para el ámbito del sector 16/1, el Programa de Actuación  Urbanística de sector 16/1 y Plan Parcial desarrollando el anterior, aprobados inicialmente el 24  de febrero de 1994 y, además, la Modificación Puntual del PGOU fue objeto de forma definitiva el  28 de diciembre de 1994, versión en vigor en el momento de dictarse la resolución objeto de este  recurso).

TERCERO.- Nos encontramos ante un supuesto de expropiación urbanística que tiene su origen  en el Plan General de Ordenación Urbana ---------------de 1986 y por objeto la obtención de  terrenos para la ejecución de un vial de circunvalación denominado "Ronda de la Hispanidad" o  "Tercer Cinturón" planteando la mercantil actora que, en el momento de dictarse el Acuerdo  impugnado, tan sólo un 40% de la superficie del inmueble del que es titular venia configurado en  dicho PGOU como sistema general viario lo que, a su juicio, supondría la nulidad de aquel  acuerdo en la parte que excede de la superficie que tiene adecuada su calificación urbanística La  propia Administración demandada, contestando a alguna de las alegaciones formuladas por los  interesados en el trámite de información pública, reconoce que "si bien resulta ser cierto que  existe una pequeña discordancia entre él trazado de la Ronda previsto en el Plan General y el  previsto en el Proyecto aprobado por el MOPTMA, se encuentra en tramitación modificación  puntual del vigente Plan. General para la adecuación del instrumento de planeamiento al  Proyecto, lo que no obsta para continuar los trámites expropiatorios al entender implícita la  declaración de utilidad pública con la aprobación definitiva del Proyecto de abras a ejecutar".

El Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (Reglamento de Gestión Urbanística) prevé, en su  artículo 194, que la expropiación forzosa por razón de urbanismo se adoptará, entre otros casos,  para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos; expropiación que,  según lo dispuesto en el artículo 197, se regirá por el procedimiento de la Ley de Expropiación  Forzosa. En la Ley 6/1998, de 13 de abril, artículos 33 y siguientes, se regula también la  expropiación por razón de urbanismo. El artículo 10 LEF señala que la utilidad pública se  entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y  servicios del Estado, Provincia y Municipio y según el artículo 17.2 del mismo texto leal, cuando  el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada de los bienes y  derechos cuya expropiación se considere necesaria, la necesidad de ocupación se entenderá  implícita en la aprobación del proyecto. Por otro lado es evidente que la necesidad de ocupación  va implícita en la aprobación de los planes urbanísticos (artículos 15 de la Ley de Expropiación  Forzosa y 64.1 de la Ley del Suelo), pero como pone de manifiesto la doctrina jurisprudencial es  preciso que el proyecto se ajuste a aquéllos. En consecuencia, no existe necesidad de utilidad  pública o interés social, en la expropiación a efectuar en ejecución de un Proyecto que se aparta  del Plan Urbanístico que pretende ejecutar.

En el caso que nos ocupa y con carácter general podemos decir que la expropiación vendría  legitimada por su predeterminación en el PGOU de Zaragoza en tanto que se trata, mediante el  Proyecto "Ronda de la Hispanidad" de ejecutar un sistema general viario, siendo que conforme al  artículo 64.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, la aprobación de los Planes de  Ordenación Urbana implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de  ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de la expropiación. El  problema surge cuando tan sólo un 40% de la finca objeto de expropiación venia contemplado en  el PGOU como afecto a, sistema general viario y no es hasta la aprobación de la Modificación  Puntual de fecha 25 de mayo de 1.998, es decir, posterior al Acuerdo del Pleno de 27 de marzo  objeto de este recurso contencioso-administrativo, que la práctica totalidad de aquella finca se  destina al uso referido; en definitiva, la cuestión no es otra que la de determinar si la mera  aprobación inicial de aquella Modificación Puntual que tuvo lugar en el Pleno de fecha 17 de  octubre de 1997 sería eficaz a efecto de sustentar la "causa expropiandi" de la parte de la finca  no englobada en el Sector 16/1 de la ciudad, es decir no destinada a sistema general viario y que  supone aproximadamente un 60% del inmueble. Al respecto cabe concluir que básicamente son  posibles dos respuestas; a) considerar correcta la actuación del Ayuntamiento de Zaragoza tal  como se ha descrito, por entender que no existe obstáculo legal para que la aprobación definitiva  de la Modificación Puntual del PGOU clasificando la totalidad de la finca de la actora como  sistema general viario haya sido posterior a la aprobación también definitiva de la relación de  propietarios y descripción de bienes y derechos afectados por la expropiación; y b) considerar  que esta última aprobación sólo era posible disponiendo previamente del instrumento de  planeamiento adecuado, es decir, una vez aprobada definitivamente por el órgano competente  aquella Modificación Puntual entendiendo, por tanto, que lo contrario supondría una actuación  contraria al planeamiento vigente en la fecha en que se dictó el Acuerdo objeto de este recurso  y, por tanto, nula de pleno derecho.

Hemos de señalar al respecto que los Planes de Ordenación constituyen normas  rigurosamente vinculantes que nacen con una decidida voluntad de cumplimiento; así  "planeamiento" y "ejecución" son conceptos íntimamente ligados entre si de manera que si aquél  necesita de éste para su eficacia, la ejecución precisa para su validez de la cobertura del  planeamiento. Por ello es claro que un cambio de criterio municipal sobre el modelo de  planeamiento plasmado en el PGOU y los actos de ejecución consiguientes implican,  necesariamente, una modificación del Plan General. Esta modificación precisa, para su eficacia,  su publicación y entrada en vigor.

En el caso que nos ocupa consta que cuando se dictó el Acuerdo municipal objeto de este  recurso existía ya una aprobación provisional de la Modificación Puntal del PGOU que supondría  el título habilitante de dicho acuerdo, datando del 17 de octubre de 1997. Sobre esta base ha de  concretarse ahora la naturaleza jurídica del acto de aprobación provisional del planeamiento  urbanístico. La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de  planeamiento una potestad de titularidad compartida por los municipios las Comunidades  Autónomas. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el, que a la  aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de  la Administración Autonómica. Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y  el interés suprálocal es, claramente predominante éste último" -Sentencia del Tribunal  Constitucional 170/1989 de 19 de octubre-, queda perfectamente justificado que, en el aspecto  temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el  aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados, sino  también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser  valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses  superiores. Sobre esta base hay que manifestar que es la aprobación definitiva la verdadera  resolución que culmina y pone término al procedimiento, de suerte que las precedentes  aprobaciones inicial y provisional son meros actos de trámite. No se desconoce con ello la  competencia municipal en la materia -ya se ha dicho que se trata de una competencia  compartida- pero lo cierto es que solo con la aprobación " definitiva" se obtiene el acto  "definitivo" susceptible además de impugnación con arreglo a lo dispuesto en los artículos 113.1  de la Ley- de Procedimiento Administrativo y 37.1 de la Ley Jurisdiccional. Esto significa que  sólo la publicación Y consiguiente entrada en vigor de esta Modificación Puntual, tras la  aprobación definitiva, dota de eficacia al Plan así modificado; de ello se desprende la lógica  ineficacia de las decisiones o actuaciones municipales que tengan como marco un instrumento  de ordenación no aprobado como ocurre en el caso que nos ocupa en que el Ayuntamiento de  Zaragoza declaró expropiable una parte importante de la finca  NUM000  de propiedad de la entidad  recurrente que en el PGOU, como ya se ha visto, no estaba destinada a viales y ello sin esperar  a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan por la Diputación General que,  previsiblemente, ampliaría la superficie de ésta y otras fincas destinada a sistema general viario;  es decir, el Acuerdo objeto de este recurso supuso, en definitiva, que el Ayuntamiento prescindió  de la necesaria y previa adaptación del planeamiento municipal, adaptación que sólo se puede  entender producida con la publicación y entrada en vigor de aquella aprobación definitiva.

CUARTO.- De lo expuesto se desprende la necesaria estimación, del recurso por no ser,  conforme a derecho el Acuerdo del Pleno de 27 de marzo de 1998 en el punto en que, de forma  definitiva; incluyó 9.721,20 m2 de la finca señalada con el número  NUM000  y propiedad de la. entidad  actora como afectados por la expropiación para la ejecución del Proyecto ……………..en tanto que con ello se vulneraban las previsiones disposiciones del  PGOU vigente.

A los efectos prevenidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian motivos  suficientes para hacer especial pronunciamiento en cuánto al pago de las costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación.

FALLO:

FALLAMOS

ESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR COMPAÑÍA INMOBILIARIA DE  INVERSIONES SA CONTRA LA RESOLUCIÓN MENCIONADA EN EL ENCABEZAMIENTO DE  LA SENTENCIA Y QUE DEJAMOS SIN EFECTO POR NO SER CONFORME A DERECHO EN  LOS EXTREMOS QUE CONSTAN EN EL FUNDAMENTO CUARTO DE ESTA SENTENCIA.

No procede hacer pronunciamiento alguno en materia de costas procesales

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo  pronunciamos, mandamos y firmamos.

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