Expropiación forzosa por razones de urbanismo.
PRIMERO.- La cuestión controvertida en el presente procedimiento se contrae a determinar si se ajusta a derecho la resolución objeto de este procedimiento y en cuya virtud se aprobó definitivamente la relación de propietarios, bienes y derechos afectados por la expropiación para la ejecución del proyecto denominado " ----------------" y, en concreto, en lo que afecta a la finca numerada como NUM000 , Polígono NUM001 , de 9.721,10 m2, propiedad que fue de Don Pedro Enrique y de Don Jose Ignacio y con posterioridad adquirida por la mercantil actora.
En el citado Acuerdo se desestimó la alegación número 40 formulada por los anteriores propietarios quienes manifestaron la inexactitud de la superficie a ocupar señalada en el acuerdo municipal plenario de 29 de diciembre de 1997 por entender que no coincidía con la superficie prevista inicialmente para dicho sistema general en el planeamiento vigente; también alegaron la improcedencia de la actuación expropiatoría dado que el sistema general viario se encontraba adscrito para su actuación al SUP y la expropiación sólo podría iniciarse si resultase imposible su obtención a través de dicho procedimiento máxime cuándo el propio Ayuntamiento aprobó inicialmente un PAU de oficio para los sectores 11/1.y, 16/1 del Plan General dentro de cuya delimitación se obtendría, en dichos suelos. Por último se solicitaba también del Ayuntamiento que, alternativamente, se expropiase la totalidad de la finca. Pues bien, el Ayuntamiento desestimó todas las alegaciones "...toda vez que el artículo 7.1.3 de las Normas Urbanísticas del vigente Plan General permite la obtención del sistema General, con carácter potestativo con cargo al exceso de aprovechamiento del SUP o en su caso, mediante expropiación de dichos suelos, cuya declaración de utilidad pública se entiende implícita en la aprobación definitiva del Proyecto de la Ronda de la Hispanidad efectuada por el Ministerio, todo ello sin perjuicio de que pudiera estudiarse la adscripción de dichos suelos a Sectores del SUP durante el trámite del justiprecio y pago de los terrenos a obtener... El exceso de ocupación obedece a exigencias técnicas el proyecto en su cruce a nivel elevado con las vías del ferrocarril con lo que se hace necesaria la realización de un talud de considerables dimensiones. Éxiste además un documento aprobado sobre " modificación del Plan General relativa al Sistema General Viario de la Ronda de la Hispanidad" redactado en septiembre de 1997 por el Ayuntamiento de ----------a. NO obstante respecto del a alegación cuarta parece desprenderse la solicitud de expropiación total de la finca que estimamos puede aceptarse dada la superficie restante y las circunstancias concurrentes en ella.
La parte recurrente alega en defensa de sus intereses los siguientes extremos:
1.- La resolución recurrida vulnera lo dispuesto en los artículos 15 y 10 LEF puestos en relación con los artículos 132 y 134.1 de la Ley del Suelo de 1992 así como con lo dispuesto en los artículos 12, 58, 59, 64, 114 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976 y lo previsto en los artículos 36 y siguientes de la Ley de carreteras y 121 y siguientes de su reglamento de 1994. -
2.- En la ocupación de la finca de los recurrentes falta la "causa expropiandi" porque dicha causa debía encontrarse en el Plan General y éste, en el momento de adoptarse el acuerdo impugnado, tan sólo afectaba a la finca de aquellos en un 40%. Y ello por entender que sólo 4.000 m2 aproximadamente de dicha finca estaba configurados por el Plan general como sistema general viario mientras que el acuerdo impugnado declara la necesidad de ocupación del 91,8% de la finca, es decir, 9.180 m2 de la misma: por ello el acuerdo será nulo en la parte que excede de la superficie que tiene adecuada calificación urbanística. La actuación sobre la "ronda de la Hispanidad" o "Tercer Cinturón" debe considerarse como destinada, a la obtención de un sistema de comunicación de la ciudad, sistema definido en el Plan General donde únicamente podrá residenciarse la "causa expropiandi" y el Ayuntamiento de ……………………declara la necesidad de ocupación a efectos de expropiación de bienes y derechos afectos a la ejecución de ese sistema general sin que una parte importante de dichos bienes (en los que se incluye más de la mitad de la finca NUM000 ) se corresponda con los terrenos calificados como "sistema general vidrio" y destinados a esta infraestructura en el Plan General de Ordenación Urbana.
3.- La posible consideración de esta expropiación como no urbanística y regulada por la legislación en materia de carreteras supondría la vulneración de la Ley de Carreteras para el régimen jurídico de las redes arteriales así como los artículos 10 LEF y 2 y concordantes del mismo texto legal. Se dice que, si bien es cierto que respecto del carácter urbanístico o no de una expropiación que tiene por objeto la obtención de terrenos para vías de circunvalación o para redes arteriales urbanos, existe una jurisprudencia vacilante, hay que apelar a lógica para explicar porque la doctrina jurisprudencial ha avanzado hacia el reconocimiento del carácter urbanístico de dichas expropiaciones; en estos casos, la "carretera" deja de ser, en los tramos que atraviesan o circunvalan una población con Plan General de Ordenación, una "carretera" para constituir sistema general de comunicación viaria de la ciudad por lo que el único instrumento regulador de tales sistemas, entre los que se incluyen las redes arteriales, sea el propio Plan General aprobado.
4.- Es imposible, como pretende el Ayuntamiento de…………….., radicar la "causa expropiandi" en el Proyecto de "Ronda de la Hispanidad" aprobado por resolución de 4 de septiembre de 1997 por el Subdirector General de Tecnología y Proyectos por delegación del Director General de Carreteras (Ministerio de Fomento"; resolución aquella que condiciona la validez del Proyecto a la adecuación por parte del ayuntamiento de la calificación urbanística de los terrenos (condicionante 12º) y, se dice, sin la adecuación urbanística previa de los terrenos, no puede haber "causa expropiandi" ni puede apelarse a la declaración implícita del artículo, 19 LEF respecto de la aprobación de proyectos de obras o servicios del municipio, provincia o el Estado y ello porque el propio acto de aprobación del Proyecto hace la expresa salvedad de la necesidad de adecuación previa de la, calificación urbanística de los terrenos.
5.- En el escrito de demanda se añade que, salvo que se trate de una expropiación urbanística, el Ayuntamiento no podría tener la condición de sujetó expropiante así cómo la ausencia de consignación presupuestaria para llevar a cabo la expropiación controvertida.
6.- Finalmente, se alude de forma subsidiaria al derecho de los recurrentes a ser expropiados en la totalidad de la finca numerada como NUM000 por cuanto la incidencia de la expropiación en más de un 90% determina, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 y concordantes de la LEF que el mantenimiento del resto resulta antieconómico para la propiedad.
Frente a ello, la Administración demandada considera que:
1.- Existe causa legítima y suficiente para la expropiación; el Plan General vigente preveía la ejecución del "Tercer Cinturón" y, a su vez, el Proyecto de Obras redactado al efecto supone el presupuesto técnico necesario para llevarla. a cabo y, finalmente, la Modificación del Plan general viene a regularizar las diferencias existentes al adaptar el proyecto a la realidad. La Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana relativa al sistema general viario de la Ronda de la Hispanidad se aprobó provisionalmente por el Pleno del Ayuntamiento, el 17 de octubre de 1997 y por la Diputación General de Aragón el 19 de mayo de 1998.
2.- No se puede hablar de acto nulo por falta de "causa expropiandi" porque en el momento en que se aprueba con carácter definitivo la relación de propietarios, vienes y derechos afectados estaba ya aprobado el Proyecto de obras que, al igual que el Plan General, lleva implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación por lo que existe la "causa expropiandi" que permite el inicio de las actuaciones expropiatorias causa que permanece en la actualidad al haber sido incorporado aquel Proyecto de obras al Plan General de Ordenación.
3.- Se admite la pertinencia de la expropiación total de la finca de la parte actora.
SEGUNDO.- Del examen del expediente administrativo se desprenden los siguientes extremos de -interés, para la resolución de la cuestión ahora controvertida:
1.- El 16 de enero de 1989 se suscribió un Convenio entré el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y el Ayuntamiento de ……………para el desarrollo de obras de la red arterial de la ciudad.
2.- El 22 de septiembre de 1997 el Ministerio de fomento remitió al Ayuntamiento de -……………….la aprobación del proyecto "Ronda de la Hispanidad" que databa del día 4 del mismo mes y año y el 17 de octubre de 1997 el -Pleno del Ayuntamiento aprobó inicialmente la Modificación del Plan general en relación con el sistema general viario de la Ronda hispanidad.
Mediante resolución de 27 de marzo de 1998 la administración demandada acordó aprobar la relación definitiva de propietarios afectados por la realización de las obras controvertidas e iniciar los trámites oportunos del expediente de expropiación forzosa con aquellas propietarios así como la solicitud de la declaración de urgente ocupación de la Diputación General de------------------.
4.- Las obras de referencia fueron declaradas de urgencia a efectos de expropiación por Acuerdo del Gobierno de Aragón de 19 de mayo de 1998, levantándose acta previa a la ocupación de la finca el 21 de julio de 1998.
5.- El 25 de mayo de 1998 la DGA aprobó definitivamente la Modificación Puntal del PGGU relativa al sistema general -viario de la Ronda de la Hispanidad, que comprendía un conjunto de modificaciones puntuales a lo largo de la vía y descritas en la memoria del proyecto y afectantes al eje o franja de suelo destinada a sistema viario y a la clasificación del suelo. En el "Fundamento de Derecho" Cuarto se señala que la vía de sistema general llamada "Ronda de la Hispanidad" forma parte del tercer cinturón de circunvalación del PGOU y que las modificaciones aprobadas se basaban en diversos cambios producidos en los últimos once años desde la aprobación del Plan, cambios que afectaban desde la cartografía y técnicas gráficas disponibles hasta el diseño de los elementos materiales de la vía tratándose, en definitiva, de reajustar el eje de la vía a la situación real en determinados puntos como son los de apoyo de los estribos de los puentes; por ello, se modificó la franja de reserva de la vía y dado que dicha franja constituía el limite de la clasificación de los suelos inmediatos, se varía esta última en las cuantías que fija la propia DGA: "...b) Las áreas de Suelo Urbanizable No Programado, principalmente las denominadas 88/1, 38/3, 16/1 y 54/1, sufren una reducción de suelo de 36.000 m2...c) el suelo urbano colindante con el vial se reduce superficialmente en 8,630 m2 que pasan a SG viarío. También se afecta muy puntualmente el suelo ferroviario..." Contra dicho Acuerdo se interpuso recurso contencióso- administrativo que se tramita bajo el número 988/98 habiéndose producido desistimiento de la parte recurrente.
6.- La finca controvertida se sitúa en el denominado " DIRECCION000 o DIRECCION001 " lindando al Sur, con la vía férrea y al Este con " DIRECCION002 .A". De la información facilitada por el Consejo, de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Zaragoza el 9 de mayo de 1991 se desprende qué su situación urbanística es la siguiente: "Terreno situado en el las Áreas de Referencia 16 y 38 del Plan General... Pertenece al sistema general de equipamientos (la zona de círculos) y al sistema genera viario (la zona en blanco). Le es de aplicación el título VII de las normas del Plan General y de manera específica los artículos 7.2.2 para el sistema general viario y 7.2.3, el sistema genera de equipamiento ferroviario, así Como el 7.2.6 y 7.2.7 al sistema general de equipamiento sanitario (zona colindante con los terrenos de la antigua fábrica de cementos) Una parte de los terrenos está previsto que se obtengan mediante la asignación de aprovechamiento medio en sectores de suelo urbanizable programado, según el art. 7.1.3 de las normas". Según manifiesta la parte recurrente y así consta en autos sólo 4.000 m2 de superficie de la finca quedaban afectos al sistema general viario denominado "Tercer Cinturón" quedando el resto fuera del sector 16/1 e integrándose en el sector 38 de la ciudad (todo ello en aplicación de la Modificación Puntal del Plan General para el ámbito del sector 16/1, el Programa de Actuación Urbanística de sector 16/1 y Plan Parcial desarrollando el anterior, aprobados inicialmente el 24 de febrero de 1994 y, además, la Modificación Puntual del PGOU fue objeto de forma definitiva el 28 de diciembre de 1994, versión en vigor en el momento de dictarse la resolución objeto de este recurso).
TERCERO.- Nos encontramos ante un supuesto de expropiación urbanística que tiene su origen en el Plan General de Ordenación Urbana ---------------de 1986 y por objeto la obtención de terrenos para la ejecución de un vial de circunvalación denominado "Ronda de la Hispanidad" o "Tercer Cinturón" planteando la mercantil actora que, en el momento de dictarse el Acuerdo impugnado, tan sólo un 40% de la superficie del inmueble del que es titular venia configurado en dicho PGOU como sistema general viario lo que, a su juicio, supondría la nulidad de aquel acuerdo en la parte que excede de la superficie que tiene adecuada su calificación urbanística La propia Administración demandada, contestando a alguna de las alegaciones formuladas por los interesados en el trámite de información pública, reconoce que "si bien resulta ser cierto que existe una pequeña discordancia entre él trazado de la Ronda previsto en el Plan General y el previsto en el Proyecto aprobado por el MOPTMA, se encuentra en tramitación modificación puntual del vigente Plan. General para la adecuación del instrumento de planeamiento al Proyecto, lo que no obsta para continuar los trámites expropiatorios al entender implícita la declaración de utilidad pública con la aprobación definitiva del Proyecto de abras a ejecutar".
El Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (Reglamento de Gestión Urbanística) prevé, en su artículo 194, que la expropiación forzosa por razón de urbanismo se adoptará, entre otros casos, para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos; expropiación que, según lo dispuesto en el artículo 197, se regirá por el procedimiento de la Ley de Expropiación Forzosa. En la Ley 6/1998, de 13 de abril, artículos 33 y siguientes, se regula también la expropiación por razón de urbanismo. El artículo 10 LEF señala que la utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio y según el artículo 17.2 del mismo texto leal, cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada de los bienes y derechos cuya expropiación se considere necesaria, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto. Por otro lado es evidente que la necesidad de ocupación va implícita en la aprobación de los planes urbanísticos (artículos 15 de la Ley de Expropiación Forzosa y 64.1 de la Ley del Suelo), pero como pone de manifiesto la doctrina jurisprudencial es preciso que el proyecto se ajuste a aquéllos. En consecuencia, no existe necesidad de utilidad pública o interés social, en la expropiación a efectuar en ejecución de un Proyecto que se aparta del Plan Urbanístico que pretende ejecutar.
En el caso que nos ocupa y con carácter general podemos decir que la expropiación vendría legitimada por su predeterminación en el PGOU de Zaragoza en tanto que se trata, mediante el Proyecto "Ronda de la Hispanidad" de ejecutar un sistema general viario, siendo que conforme al artículo 64.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de la expropiación. El problema surge cuando tan sólo un 40% de la finca objeto de expropiación venia contemplado en el PGOU como afecto a, sistema general viario y no es hasta la aprobación de la Modificación Puntual de fecha 25 de mayo de 1.998, es decir, posterior al Acuerdo del Pleno de 27 de marzo objeto de este recurso contencioso-administrativo, que la práctica totalidad de aquella finca se destina al uso referido; en definitiva, la cuestión no es otra que la de determinar si la mera aprobación inicial de aquella Modificación Puntual que tuvo lugar en el Pleno de fecha 17 de octubre de 1997 sería eficaz a efecto de sustentar la "causa expropiandi" de la parte de la finca no englobada en el Sector 16/1 de la ciudad, es decir no destinada a sistema general viario y que supone aproximadamente un 60% del inmueble. Al respecto cabe concluir que básicamente son posibles dos respuestas; a) considerar correcta la actuación del Ayuntamiento de Zaragoza tal como se ha descrito, por entender que no existe obstáculo legal para que la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del PGOU clasificando la totalidad de la finca de la actora como sistema general viario haya sido posterior a la aprobación también definitiva de la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos afectados por la expropiación; y b) considerar que esta última aprobación sólo era posible disponiendo previamente del instrumento de planeamiento adecuado, es decir, una vez aprobada definitivamente por el órgano competente aquella Modificación Puntual entendiendo, por tanto, que lo contrario supondría una actuación contraria al planeamiento vigente en la fecha en que se dictó el Acuerdo objeto de este recurso y, por tanto, nula de pleno derecho.
Hemos de señalar al respecto que los Planes de Ordenación constituyen normas rigurosamente vinculantes que nacen con una decidida voluntad de cumplimiento; así "planeamiento" y "ejecución" son conceptos íntimamente ligados entre si de manera que si aquél necesita de éste para su eficacia, la ejecución precisa para su validez de la cobertura del planeamiento. Por ello es claro que un cambio de criterio municipal sobre el modelo de planeamiento plasmado en el PGOU y los actos de ejecución consiguientes implican, necesariamente, una modificación del Plan General. Esta modificación precisa, para su eficacia, su publicación y entrada en vigor.
En el caso que nos ocupa consta que cuando se dictó el Acuerdo municipal objeto de este recurso existía ya una aprobación provisional de la Modificación Puntal del PGOU que supondría el título habilitante de dicho acuerdo, datando del 17 de octubre de 1997. Sobre esta base ha de concretarse ahora la naturaleza jurídica del acto de aprobación provisional del planeamiento urbanístico. La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los municipios las Comunidades Autónomas. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el, que a la aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica. Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés suprálocal es, claramente predominante éste último" -Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989 de 19 de octubre-, queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados, sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores. Sobre esta base hay que manifestar que es la aprobación definitiva la verdadera resolución que culmina y pone término al procedimiento, de suerte que las precedentes aprobaciones inicial y provisional son meros actos de trámite. No se desconoce con ello la competencia municipal en la materia -ya se ha dicho que se trata de una competencia compartida- pero lo cierto es que solo con la aprobación " definitiva" se obtiene el acto "definitivo" susceptible además de impugnación con arreglo a lo dispuesto en los artículos 113.1 de la Ley- de Procedimiento Administrativo y 37.1 de la Ley Jurisdiccional. Esto significa que sólo la publicación Y consiguiente entrada en vigor de esta Modificación Puntual, tras la aprobación definitiva, dota de eficacia al Plan así modificado; de ello se desprende la lógica ineficacia de las decisiones o actuaciones municipales que tengan como marco un instrumento de ordenación no aprobado como ocurre en el caso que nos ocupa en que el Ayuntamiento de Zaragoza declaró expropiable una parte importante de la finca NUM000 de propiedad de la entidad recurrente que en el PGOU, como ya se ha visto, no estaba destinada a viales y ello sin esperar a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan por la Diputación General que, previsiblemente, ampliaría la superficie de ésta y otras fincas destinada a sistema general viario; es decir, el Acuerdo objeto de este recurso supuso, en definitiva, que el Ayuntamiento prescindió de la necesaria y previa adaptación del planeamiento municipal, adaptación que sólo se puede entender producida con la publicación y entrada en vigor de aquella aprobación definitiva.
CUARTO.- De lo expuesto se desprende la necesaria estimación, del recurso por no ser, conforme a derecho el Acuerdo del Pleno de 27 de marzo de 1998 en el punto en que, de forma definitiva; incluyó 9.721,20 m2 de la finca señalada con el número NUM000 y propiedad de la. entidad actora como afectados por la expropiación para la ejecución del Proyecto ……………..en tanto que con ello se vulneraban las previsiones disposiciones del PGOU vigente.
A los efectos prevenidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian motivos suficientes para hacer especial pronunciamiento en cuánto al pago de las costas.
Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación.
FALLO:
FALLAMOS
ESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR COMPAÑÍA INMOBILIARIA DE INVERSIONES SA CONTRA LA RESOLUCIÓN MENCIONADA EN EL ENCABEZAMIENTO DE LA SENTENCIA Y QUE DEJAMOS SIN EFECTO POR NO SER CONFORME A DERECHO EN LOS EXTREMOS QUE CONSTAN EN EL FUNDAMENTO CUARTO DE ESTA SENTENCIA.
No procede hacer pronunciamiento alguno en materia de costas procesales
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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